Здравейте,

Аз съм Веселин Желев и ви представям “Европа отблизо” - рубриката ни, в която всеки понеделник ви предлагаме анализ на събитията, явленията и процесите в Европейския съюз и значението им за България.

Европейският съюз отново е изправен пред въпроса дали да създаде постоянен общ дългов инструмент – тема, която се връща циклично в европейските дебати от поне две десетилетия. През годините Европейската комисия е предлагала различни варианти за задълбочаване на фискалния съюз, но държавите членки така и не са постигнали консенсус. Историческият момент, в който ЕС за първи път емитира мютюализиран дълг, беше кризата с COVID-19. Тогава бе създадена програмата "Европа от следващо поколение" (NextGenerationEU), чрез която Комисията набра средства от финансовите пазари, гарантирани от целия съюз. Това бе временен инструмент, ограничен във времето и обема, но същевременно безпрецедентен – за първи път всички държави членки споделиха риска и отговорността за общи облигации.

Същността на мютюализирания дълг е именно в тази солидарност: когато ЕС емитира облигации, всяка държава членка гарантира за тях, независимо от собственото си участие. Това е коренно различно от програмите, при които Комисията тегли заеми от името на ЕС, но средствата са строго целеви и отговорността е ограничена. Такъв е примерът със SAFE – програмата за финансиране на въоръжаване, при която заемите са насочени към конкретни проекти и не представляват споделен риск между всички държави. При мютюализирания дълг тежестта се разпределя върху целия съюз (или евентуално върху всички членки на еврозоната), което позволява по-големи обеми финансиране и по-ниска цена на заемите, но създава и политическо напрежение.

Разделението между държавите е ясно очертано. Северозападният лагер, воден от Германия и подкрепян от Австрия, Нидерландия и скандинавските страни, настоява за спестовност. Тези държави предпочитат да пренасочват средства в рамките на съществуващия бюджет – повече за отбрана и конкурентоспособност, по-малко за традиционни пера като земеделие и социално сближаване. Те се опасяват, че чрез общия дълг задлъжнелите държави от Юга ще прехвърлят своите финансови тежести върху стабилните икономики. От другата страна стоят Италия, Испания и Франция, които настояват за постоянен солидарен дълг. За тях това е единственият начин ЕС да финансира мащабни инвестиции, необходими за справяне с новите предизвикателства. Бившият председател на Европейската централна банка Марио Драги изчисли нуждата на около 800 милиарда евро годишно – сума, която не може да бъде осигурена нито от ограничените национални бюджети, нито от европейския, който представлява едва малко над 1% от брутния национален доход (БНД) на съюза.

След пандемията кризите не намаляват, а се множат. Войната в Украйна, напрежението между САЩ и Иран и последвалата енергийна криза поставят Европа пред нови дилеми. Италианската премиерка Джорджа Мелони настоява предпазната клауза на Пакта за стабилност и растеж да се прилага не само за разходите за отбрана, както беше досега, но и за енергията. Предпазната клауза (т.нар. „генерална дерогация“) на Пакта за стабилност и растеж е правен механизъм на ЕС, който позволява временно замразяване на строгите лимити за бюджетен дефицит и държавен дълг в случай на тежка икономическа криза, за да могат правителствата свободно да подкрепят икономиките си с извънредни публични разходи. На практика това означава, че Комисията не взема под внимание определени правителствени разходи, когато изчислява публичния дефицит и дълг на страните. В момента те могат да използват клаузата за разходи за отбрана.

Вътрешнополитическите фактори допълнително усложняват картината. В Германия канцлерът Фридрих Мерц има рекордно нисък рейтинг около 15%, което прави всякакви нови финансови ангажименти към ЕС политически непродаваеми. Във Франция Еманюел Макрон, един от най-големите пропоненти на солидарния дълг, е вече „куца патица“, тоест лидер в края на последния си мандат, а крайната десница води в сондажите за президентските избори. От политически слаби лидери не могат да се очакват смели ходове. Така че видимата перспектива е "да си караме постарому" (business as usual), но именно този подход води Европа към застой. Драги предупреди още през септември 2024 г., че ЕС не може без общ дълг – и думите му звучат все по-актуално.

Интересното е, че на национално ниво пестеливостта не е толкова видима. Германия премахна дълговата спирачка, Полша увеличи значително военните си разходи, а Дания, Финландия и Швеция също заделят повече средства за отбрана. Но когато стане дума за общи европейски инструменти, правителствата, особено северните, изведнъж стават пестеливи. Ясрото на проблема е чисто политическо. Едно е, когато сам контролираш своя дълг, друго е, когато той е общ и си непрекъснато изложен на обвинения, че си натоварил своя данъкоплатец с тежестите на чужди задължения. Ред национални бюджети се разширяват и за отбрана, и за иновации, но европейският остава ограничен. А ефектът на обединените усилия е многократно по-голям, особено във въоръжаването, където икономията от мащаба може да направи Европа конкурентоспособна и независима.

В крайна сметка въпросът за мютюализирания (споделения, солидарния) дълг е не просто финансов, а политически и екзистенциален. Европа е изправена пред предизвикателства, които не могат да бъдат посрещнати със сегашните правила. Ако съюзът не създаде постоянен общ дългов инструмент, рискува да остане разделен между „приятелите на спестовността“ и „приятелите на растежа“, докато светът около него се променя. Историята показва, че кризите идват една след друга, а финансовите възможности на ЕС остават ограничени. Въпросът вече не е дали Европа има нужда от общ дълг, а дали политическите лидери ще намерят смелостта да го създадат.

"Европа от следващо поколение"

Програмата "Европа от следващо поколение" (NextGenerationEU) е най-големият и най-значимият експеримент на ЕС с мютюализиран дълг. Тя бе създадена през 2020 г. като отговор на безпрецедентната криза, предизвикана от пандемията COVID-19. Европейската комисия получи мандат да набира средства от финансовите пазари от името на целия съюз, като гаранциите за тези облигации бяха споделени между всички държави членки. Обемът на програмата достигна до 806,9 милиарда евро, от които около 338 милиарда бяха предоставени като грантове, а останалата част – като заеми за държавите членки. Това бе първият случай, в който ЕС емитира общ дълг, при който рискът и отговорността са колективни, а не индивидуални.

Същността на NextGenerationEU беше да осигури средства за възстановяване на икономиките след пандемията, като едновременно с това се инвестира в зеления преход и дигитализацията. Програмата бе замислена като временна – с краен срок за набиране на средства и за тяхното разходване - август 2026 г. Но въпреки ограничената си продължителност, тя показа, че ЕС може да действа като единен финансов субект и да постигне по-добри условия на заемане, отколкото ако всяка държава членка излизаше сама на пазара.

Това бе исторически пробив, защото до този момент идеята за общи облигации – често наричани „еврооблигации“ – срещаше твърдата съпротива на северните държави. Те се опасяваха, че солидарният дълг ще прехвърли тежестта на задлъжнелите икономики върху финансово стабилните. Но пандемията създаде ситуация, в която всички страни бяха засегнати едновременно и необходимостта от общи действия стана очевидна. NextGenerationEU бе компромис: временен инструмент, който даваше на Юга това, което искаше – солидарност и общи средства – но без да обвързва Севера с постоянен механизъм.

Въпросът днес е дали този модел може да бъде повторен и превърнат в постоянен. Програмата показа, че ЕС има капацитет да емитира общ дълг и да го управлява успешно. Тя също така демонстрира, че икономическите ползи от мащабното общо финансиране са значителни – по-ниски лихви, по-голяма стабилност и по-силен сигнал към световните пазари. Но политическите разделения остават. За Юга NextGenerationEU е доказателство, че солидарният дълг работи. За Севера тя е изключение, оправдано от безпрецедентна криза, но не и модел за бъдещето.

SAFE

Програмата SAFE (Security Action for Europe - Действие за сигурноста на Европа) е замислена като инструмент за финансиране на въоръжаването и отбранителните способности на държавите членки. Тя позволява на Европейската комисия да тегли заеми от името на ЕС, но тези заеми са строго целеви – насочени към конкретни проекти за отбрана и сигурност. Важното е, че при SAFE няма споделяне на риска между всички държави членки в смисъла на мютюализирания дълг. Отговорността за погасяването на средствата е ограничена и обвързана с конкретните програми, а не с общата солидарност на целия съюз. С други думи, всяка участваща държава членка плаща дълга, който ЕК е изтеглила за нейните проекти.

Това е ключовата разлика спрямо NextGenerationEU. Докато там облигациите бяха гарантирани от всички държави и представляваха истински общ дълг, при SAFE заемите са по-скоро технически инструмент за финансиране на определени политики. Те не създават нова форма на солидарност, а по-скоро улесняват достъпа до капитал за конкретни нужди. В този смисъл SAFE е важен за укрепването на европейската отбрана, но не е стъпка към изграждането на фискален съюз.

Политическият ефект също е различен. SAFE не предизвиква толкова остри спорове между Север и Юг, защото не поставя въпроса за споделяне на дълговата тежест. Той е по-лесно приемлив за пестеливите държави, които се противопоставят на мютюализирания дълг. Но именно затова SAFE не може да отговори на голямата дилема, очертана от Драги – как Европа да финансира мащабните инвестиции, необходими за справяне с глобалните предизвикателства.

SAFE е инструмент за конкретна цел, докато мютюализираният дълг е политически проект за солидарност и обща отговорност. Едното е прагматично решение за отбраната, другото е фундаментална промяна в начина, по който ЕС финансира бъдещето си.

Спестовният Северозапад

Позицията на Германия по въпроса за общия дълг на ЕС е ключова, защото страната е най-големият нетен платец в европейския бюджет и традиционно задава тона на „пестеливия“ лагер. В него са още Нидерландия, Дания, Австрия, Швеция и Финландия. Берлин последователно се противопоставя на идеята за постоянен мютюализиран дълг, аргументирайки се, че подобен инструмент би прехвърлил тежестта на задлъжнелите държави върху финансово стабилните икономики. Германските правителства – независимо дали водени от християндемократи или социалдемократи – винаги са настоявали, че солидарността трябва да бъде ограничена във времето и обема, а не да се превръща в постоянен механизъм.

Пример за тази позиция бе дебатът около NextGenerationEU. Германия прие програмата като изключение, оправдано от безпрецедентната пандемична криза, но подчерта, че това не може да се превърне в модел за бъдещето. Канцлерът Фридрих Мерц, който пое властта в труден момент за страната, е особено предпазлив. Той няма политически капитал да предложи на германските избиратели нови финансови ангажименти към Европа. В условия на забавен растеж и растящи цени идеята за поемане на солидарен дълг е непродаваема.

Германия вижда решението в пренасочване на средства в рамките на съществуващия бюджет – повече за отбрана и конкурентоспособност, по-малко за традиционни пера като земеделие и социално сближаване. Това е и причината страната да подкрепя програми като SAFE, които са целеви и не създават обща отговорност. Така Берлин може да демонстрира ангажираност към европейската сигурност, без да рискува да бъде обвинен, че финансира чужди дългове.

В същото време Германия не е последователна в собствената си политика. На национално ниво Мерц премахна дълговата спирачка, за да осигури повече средства за отбрана. Това показва, че когато става дума за национални интереси, ограниченията могат да бъдат разхлабени. Но когато въпросът е за Европа, Берлин остава твърдо в лагера на спестовността. Този двоен стандарт е една от причините за напрежението между Север и Юг.

В крайна сметка германската позиция е прагматична, но и ограничителна. Тя отразява вътрешнополитическите реалности и страха от прехвърляне на чужди тежести върху германските данъкоплатци. Но именно тази позиция блокира възможността ЕС да се превърне в истински фискален съюз.

Франция, Италия и Испания: Разнородният южен фронт за общия дълг на ЕС

Начело на лагера, който настоява за общ дълг, стоят Франция, Италия и Испания. Тези три големи икономики оформят гръбнака на т.нар. „южен блок“ в Брюксел, който редовно се сблъсква с „пестеливите“ северни държави, водени от Германия. Целта на Юга е да превърне временните кризисни фондове в постоянен механизъм за финансиране, но мотивите зад общия им фронт се различават.

За Франция общият дълг е геополитически инструмент за изграждане на стратегически независима Европа. Парижката визия е дългосрочна: ЕС се нуждае от мащабен съюзен ресурс, за да финансира големи проекти в сферата на отбраната, зеления преход и високите технологии, за да се конкурира със САЩ и Китай. Търсейки ролята на мост между Юга и Берлин, Франция е склонна да приеме общият дълг да бъде обвързан със строги икономически реформи в държавите членки.

На другия полюс е Италия, за която общият дълг е въпрос на чиста фискална необходимост. Притиснат от огромен публичен дълг (в момента 134% от БВП), Рим плаща висока цена за заемане на капитал от пазарите и има нужда да се финансира по-евтино чрез високия кредитен рейтинг на целия ЕС. За разлика от Париж обаче, Рим е изключително чувствителен на тема „условия“ и всяка форма на засилен контрол от Брюксел върху италианския бюджет среща силен вътрешнополитически отпор.

Позицията на Испания в блока отразява сложния баланс между реални икономически ползи и фискални рискове, които вълнуват Брюксел. От една страна, Мадрид е сочен за отличник в изпълнението на Плана за възстановяване, като успешно инвестира в мащабни индустриални проекти за производство на електромобили, зелен водород и дигитализация, което стимулира икономическия растеж на страната.

Успешната страна от икономическата трансформация на Испания се олицетворява от т.нар. PERTE (Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica) - мащабни стратегически проекти за публично-частно партньорство, финансирани с европейски средства. Чрез тях Мадрид успя да привлече милиарди частни инвестиции за фундаментална модернизация на индустрията си, превръщайки се в европейски отличник в ключови сектори. Ярък пример за този успех е проектът PERTE VEC, който финансира изграждането на гигафабриката за батерии за електромобили на "Фолксваген" (Volkswagen) в Сагунто (Валенсия), както и високотехнологичният PERTE Chip, насочен към изграждането на заводи за дизайн и производство на полупроводници, с цел да се намали зависимостта на ЕС от Азия.

От друга страна обаче, разкритията, че правителството е използвало излишъци от европейските фондове, за да покрива дефицити в националната пенсионна система, дадоха сериозни козове на „пестеливия север“. Този казус илюстрира защо Германия и Нидерландия остават скептични към общия дълг, опасявайки се, че споделените европейски средства могат лесно да бъдат пренасочени от стратегически инвестиции към текущи социални разходи.

Малко история на идеята

Европейските идеи за общ дълг не започват с COVID‑19, нито с днешните спорове между „приятелите на спестовността“ и „приятелите на растежа“. Те имат дълга история, която започва още през 2012 г., когато ЕС се опитваше да стабилизира еврозоната след дълговата криза. Тогава се появиха първите систематични предложения за създаване на общи дългови инструменти – идеи, които по-късно щяха да се превърнат в основа за NextGenerationEU.

Първият голям документ беше докладът на четиримата председатели от 26 юни 2012 г. – председателя на Европейския съвет, председателя на Европейската комисия, председателя на Еврогрупата и президентът на Европейската централна банка. Този доклад очертаваше визия за изграждане на интегрирана бюджетна рамка в еврозоната. Основната цел беше да се подобри устойчивостта на националните бюджетни политики чрез по-строга координация, предварително съгласуване на националните бюджети и засилено наблюдение на страните, изпитващи финансови затруднения.

Докладът поставяше и идеята за допълнителен фискален капацитет на еврозоната, който да може да абсорбира шокове и да стимулира структурни реформи. Макар да не говореше директно за еврооблигации, той отваряше вратата за възможността еврозоната да разполага с общи финансови ресурси и механизми за заемане.

Паралелно с този документ Европейската комисия представи собствен, по-амбициозен план на 30 ноември 2012 г. – „Подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз“. Той съдържаше най-смелите идеи за общ дълг до онзи момент. Комисията предложи в средносрочен план еврозоната да започне да емитира краткосрочни общи дългови ценни книжа с падеж от една до две години. Целта беше да се преодолее фрагментацията на финансовите пазари и порочният кръг между банките и държавния дълг, който беше в основата на кризата. Краткосрочният характер на тези книжа трябваше да минимизира риска от морален хазарт – опасението, че задлъжнелите държави ще получават евтино финансиране, без да провеждат реформи.

Комисията не криеше, че в дългосрочен план вижда възможност за емитиране на истински общ публичен дълг. Това обаче беше обвързано с условието за изграждане на по-дълбока икономическа и бюджетна интеграция, включително създаване на европейски трезор в рамките на институциите на ЕС. Идеята беше ясна: общият дълг може да съществува само ако има институции, които да го управляват и контролират.

В същия документ Комисията предложи и създаването на Европейски фонд за обратно изкупуване на дълг. Той трябваше да помага на държавите, които не изпълняват маастрихтския критерий за дълг под 60% от БВП, като изкупува част от техните задължения при строго определени условия. Това беше опит да се намери компромис между солидарността и дисциплината – помощ срещу реформи.

Дебатът за еврооблигациите обаче винаги е бил разделящ. Някои икономисти и политици твърдяха, че общите облигации ще доведат до уеднаквяване на цената на финансиране в еврозоната, което означава, че държави с по-висок риск ще получават неоснователно ниски лихви. Това би ги направило по-податливи на прекомерно задлъжняване и би скрило структурните им проблеми, вместо да ги реши. Според тази критика общият дълг би повторил грешките, довели до кризата - евтино финансиране без достатъчно реформи.

От другата страна стояха поддръжниците на идеята, които виждаха в еврооблигациите начин да се стабилизира еврозоната, да се намалят спекулативните атаки срещу отделни държави и да се създаде истински общ финансов пазар. Те твърдяха, че без общ дълг еврозоната остава непълна конструкция – обща валута без обща фискална политика.

Тези идеи останаха на хартия до 2020 г., когато пандемията принуди ЕС да направи историческата стъпка с NextGenerationEU, първия реален пример за мютюализиран дълг – нещо, което преди това изглеждаше политически невъзможно. Но въпреки успеха на програмата, старите разделения се върнаха веднага след като кризата отмина. 

Днешният дебат е пряк наследник на тези идеи от 2012 г. – за общи инструменти, за европейски трезор и "финансов министър", за споделена отговорност и за по-дълбок политически съюз. Разликата е, че днес предизвикателствата са още по-големи: войни, енергийни кризи, геополитическа несигурност и нужда от огромни инвестиции. В този контекст въпросът за общия дълг вече не е теоретичен, а екзистенциален.