"Държавната субсидия за партиите е част от цената на демокрацията"

Български институт за правни инициативи е партньор за България по международния проект „Ефективна борба срещу корупцията“ (“Effective Combat Against Corruption. Supporting Stakeholders in Implementing Anti-Corruption Standards”). Проектът се осъществява от Международната фондация за електорални системи (International Foundation for Electoral Systems/ IFES) и Института в Прага за Централна и Източна Европа (Prague CEELI Institute). Проектът е с финансиране от Държавния департамент на САЩ (DoJ/ INL) и освен в България се изпълнява още в Румъния и Черна гора.

Член на екипа на проекта е д-р Магнус Оман /Magnus Ohman/, който е директор на регионалния офис на IFES (най-голямата международна организация в света, занимаваща се с избори и избирателни системи) в Прага и е старши съветник по партийно финансиране. Занимава се с темата от 1990 г. Притежава докторска степен от университета в Упсала, Швеция. Има множество публикации по темата за финансирането на политическите партии.

Темата е особено актуална в България след последните промени, които парламентът гласува като ограничи партийната субсидия до 1 лв. на глас и позволи безлимитните дарения от бизнеса.

- Д-р Оман, политическите партии са „необходимото зло“ в либерално-демократичните системи. Има ли обаче някакъв негативен тренд към тях в последните години?

- Нивото на доверие към политическите партии спада от десетилетия, така че това не е нещо ново, макар и обществата значително да се различават по отношението им към партиите. В последния Евробарометър, по данни към ноември 2018 г., само 18 процента от европейците заявяват, че имат доверие в политическите партии, а в България – едва 11 %. 

- През 2016 г. в България беше иницииран общонационален референдум, заедно с президентските избори. Приблизително 3,5 млн. гласуваха дали да се намали партийната субсидия до 1 лв. /от 11 лв./ 72% от гласувалите подкрепиха тази идея. Как ще коментирате този резултат?

- Когато се пита обществеността за мнението й за държавно финансиране на партиите в различните държави, обикновено то е негативно. Това е разбираемо, защото публичното финансиране означава, че парите на данъкоплатците, които могат да се дадат за построяване на болници или училища, се дават на политическите партии, на които хората нямат доверие. Държавната субсидия за партиите, обаче, трябва да се разглежда като част от цената на демокрацията, ако тя спомага за балансирана среда и намаляване на влиянието на икономическите интереси върху политическия процес. През последните години, държави като Италия значително намалиха държавното финансиране за политически партии, докато други като Северна Македония и Румъния значително ги увеличиха.

- В България избухна скандал, свързан с финансирането на партиите. Оказа се, че партиите са получавали над 13 лв. на глас, вместо предвидените в закона 11 лв. Може ли да кажете кои са най-важните принципи, които определят партийното финансиране?

- Най-важният принцип в европейския модел на финансиране на партиите е прозрачността на начина, по който тези, които искат да управляват, набират и разходват пари. Прякото проявление на този принцип е необходимостта от детайлни финансови отчети, които са навременно достъпни до широката публика и по разбираем за нея начин. Регулациите, които се използват при финансирането варират. Те могат да включват ограничения на размера на даренията и лимити върху разходите, включително и за публичното финансиране, но няма европейски консенсус докъде да се разпростират тези регулации.

Най-често срещаният начин на регулация е държавно финансиране на политическите партии, който се прилага във всички държави освен Беларус, Италия, Малта (която се очаква да премине към такъв модел), Монако и Швейцария.

- Как да се определи точният размер на финансирането?

- Това става, след като се прецени какви са целите на държавното финансиране, които да се постигнат, както и текущите практики и нива на приходи и разходи на партиите.

- Политическите субекти се скараха за партийната субсидия. Управляващата партия ГЕРБ изненадващо реши да действа според резултатите от референдума отпреди три години и в крайна сметка прокара намаляването на субсидията до 1 лев на глас. Парламентът гласува на второ четене скандални промени, свързани с финансирането на политическите партии – от намаляване на субсидията до неограничено финансиране от фирми. Твърди се, че това е „американският модел“?

- Подобен модел на финансиране значително би се отличавал от съществуващия в САЩ. Там, физически лица не могат да даряват повече от 200 долара в избирателна кампания, а корпоративните дарения са забранени. Това, което най-вероятно се е имало предвид, е даренията към трети страни, които се ангажират в предизборните кампании. В американската система, тези дарения обикновено се регулират от Комитетите за политическо действие (Political Action Committees - PACs), a т. нар. Големи комитети (Super-PACs) имат позволение да получават почти неограничени по размер дарения (тук трябва да се отбележи, че на тях им е забранено да координират дейности по кампаниите с партии и кандидати). В този модел няма нищо особено, но в повечето държави от Европа няма регулация на даренията към т.нар. трети страни.

Основната разлика между партийното финансиране в САЩ и Европа е, че в САЩ (почти) липсва държавно финансиране, докато то е основният източник на доходи за партиите в Европа. Има и изключения, разбира се, като Англия и отскоро Италия.  

- Има ли най-добър модел за финансиране на политическите партии?

- Никога не може да има „най-добър модел“, тъй като всяка държава напасва режима на финансиране спрямо политическата и икономическата си ситуация, но винаги в рамките на демократичния процес.

- Какви са рисковете от въвеждане на частни дарения към политическите партии?

- С някои редки изключения (най-вече в недемократични държави), частните дарения за допустими както за политическите партии, така и за избирателните кампании.

- Но това не заплашва ли законодателния процес?

- Винаги има риск частните дарения да влияят върху управлението, например върху това какви закони се приемат или върху процедурите за възлагане на обществени поръчки. Ограничения върху размера на даренията могат да намалят този риск, въпреки че по-важна е прозрачността и откъде идват парите за кампаниите.  

- Според българското законодателство политическите партии могат да използват държавната субсидия за „политически дейност“, но в закона няма дефиниция какво означава и какво включва това. Мислите ли, че такава дефиниция е нужна?

- Повечето държави не регулират начините за разходване на държавното финансиране, освен че то не може да се използва за лично облагодетелстване /което важи за всякакво държавно финансиране/. Дали да се приеме такава дефиниция и какво да включва, зависи от това какви цели иска да постигне държавното финансиране. В някои държави, части от финансирането са обвързани с конкретни цели, които се смятат за особено важни, като например дейности за увеличаване на равенството между половете в политическите партии и в политическия процес.

- Общественото усещане е, че партиите имат т. нар. „черни каси“ и че събират и разпределят пари от олигарси без да ги декларират и осчетоводяват. Как може да се проследи това и какви трябва да са контролните и санкционни механизми?

- Необходим е комплексен подход за наблюдение на потенциални незаконни парични потоци към политическите партии. Официалните надзорни институции върху политическото финансиране имат важна роля в този процес, но тя никога не е напълно достатъчна. Задълбочена работа от финансовите сектори на полицията и разследващите органи също са необходими, тъй като по правило само те имат ресурсите да засичат такива финансови потоци. Понякога се налага и специална проверка за съответствие от банките, които се занимават с лица и институции, които имат някаква политическа обвързаност с партии и предизборни кампании. Необходима е и ефективна система за защита на тези, които разобличават. В допълнение, разследващата журналистика също може да изиграе важна роля в проследяването на финансовите потоци, както и да изкарва на светло скандали, работейки заедно със структурите на гражданското общество.

- Според докладите на ГРЕКО, България не се справя с предотвратяване на злоупотребата от страна на политическите партии и кандидатите с публични ресурси. Особено това се отнася за времето на предизборните кампании. Въпреки че Избирателният кодекс беше променен и беше въведена забрана за подобни злоупотреби, съществуват много примери за такива. Как може да се промени това?

- Злоупотребата с публични ресурси се оказа един от най-широко разпространените проблеми на финансирането на политическите партии в Европа. За справянето с него е необходима комбинация от различни усилия. Създаване на законови ограничения по отношение на конкретни партии е полезно, както и забраната за увеличаване на публичния разход непосредствено преди избори, за който може да се предположи, че подпомага правителството и по този начин и партията на управляващите. Въпреки това, правните разпоредби не могат да бъдат достатъчни /още повече, че те рядко се прилагат на практика/.

Много е важно да се изгради усещане за професионална гордост сред държавните служители. Това означава  хората, заети в публичния сектор, да отказват да се подчиняват на искания за използване за политически цели на публичен ресурс, който е под техен контрол.

- И това трябва да бъде подкрепяно от медиите и от мониторинг от гражданското общество, в смисъл, да бъдат осветлявани случаи, в които служители от публичния сектор са отказвали да участват в злоупотреба с публичен ресурс и са били наказвани за това.

- Има ли добри практики в това отношение?

- Публичният /държавният/ ресурс е всъщност ресурсът на хората и злоупотреба с него на практика означава, че са ограбвани парите на хората. Обществото следва да реагира с гняв, когато пътища започват да се поправят малко преди изборите, защото това означава разхищение на публичен ресурс. Когато хората спрат да се впечатляват от подобни усилия, злоупотребата с публичен ресурс ще стане неефективна и постепенно ще изчезне. Достигането до такава ситуация, обаче, може да отнеме много време.

- Всички партии, които получават някаква субсидия от държавата подлежат на независим финансов одит, който е отделен от проверките осъществявани от Сметната палата. Въпреки това, заключенията от подобни одити са доста обширни и повърхностни и не дават достатъчно информация на широката публика. Има ли специфики при одитирането на политически партии?

- Одитирането на политически партии и сметки, свързани с кампании може да бъде важна част от увеличаването на прозрачността на финансирането на политическите партии и привеждането му в съответствие с регулациите. За да се направи това, трябва да се следват много стриктно националните стандарти за одит. Понякога, обаче, има неразбиране относно това, какво одитите могат да добавят към процеса на наблюдение на финансирането на политическите партии. Одиторите по закон са задължени да следват много строги правила на работа – често от тях не се изисква, а понякога дори не им е позволено да търсят широко информация и да разследват потенциални връзки. При одитиране, например, на сметка, свързана с конкретна кампания, одиторът обикновено не гледа финансови потоци, които формално не са свързани със съответната предизборна кампания, но пък биха могли да я повлияят положително. Последствието от това е, че одитирането на финансовите отчети може да бъде само част от едно по-широко наблюдение на финасиите на политическа партия или кампания.

- Защо е важно хората да се интересуват от това как се финансират политическите партии? Как ролята на парите в политиката е от значение за ежедневието на хората?

- Финансирането на политическите партии е важно за ежедневието на средностатистическия гражданин, защото то е директно свързано с поведението на политиците. Дали те работят в интерес на хората или търсят да направят услуга на тези, които са дали пари за последната им предизборна кампания? Дали обществената поръчка за ремонт на пътя отива при компанията, която може да свърши работата най-добре или отива при фирми, които са в тесни връзки със замесени политици? Изкушението за участие в корупционни схеми винаги ще присъства и рискът от това политиците да работят срещу интереса на хората никога няма да може да бъде напълно премахнат. Въпреки това, тези рискове могат да бъдат намалени, когато се полагат усилия за увеличаване прозрачността на финансирането на политическите партии и съответствието на това финансиране със съответните стандарти. Така ще се засили и отчетността в политиката.