Article_top

ЕКАТЕРИНА БАКСАНОВА

Овладяването на отделни органи на съдебната власт е най-видно за обществото, когато се извършва чрез инсталиране на безкритични и лоялни към властта магистрати на ключови позиции. Понякога обаче това е резултат от постъпателно, методично и едва доловимо преформатиране на кадровия ресурс на определени съдилища и прокуратури чрез използването на легитимни инструменти за постигането на нелегитимни цели. Един от тези инструменти е командироването.

То е необходим и полезен институт, който цели преодоляването на остър кадрови недостиг, породен от временната невъзможност на магистрат да осъществява функциите си за определен период от време (временна нетрудоспосбност, отпуск по болест и др.). Т.е. това следва да е временна мярка, която да компенсира диспропорцията в натовареността в даден орган на съдебната власт. По подразбиране, институтът на командироването не следва да се прилага самоцелно, а по изключение, за да отговори на нуждата на обърналите се към съда за своевременно и качествено правосъдие.

Първоначални идеи за реформиране на института

Първоначалните идеи за измененията и допълненията на Закона за съдебната власт (ЗСВ) през 2016 г. (следващи конституционните промени), освен всичко друго, целят и справянето с недъзите, свързани с командироването. То бе превърнато в способ за заобикаляне на конкурсното начало чрез фаворизиране на определени магистрати, чиято зависимост от командироващия председател/административен ръководител представлява сериозен корупционен риск. Чрез произволното упражняване на това правомощие се създава възможност за „финтиране“ на естественото кариерно израстване и условия за подронване на независимостта на командирования. Липсата на ясни гаранции в тази посока обуслови конкретни предложения за изменение на ЗСВ, целящи отстраняването на законовите недостатъци на процедурата. Тези предложения включват:

  • въвеждане на колективно решение за командироване на съдии от страна на общото събрание на съответния съд;
  • решението да се взема въз основа на ясни и предвидими вътрешни правила, одобрени и приети от съответните общи събрания;
  • въвеждане на правилото съдия, прокурор или следовател да не може да бъде командирован за повече от 6 месеца в рамките на една календарна година.

Както се посочва и в мотивите на първоначално изготвения законопроект, тези идеи следва да позволят „мотивиран и професионален подбор на командировани съдии въз основа на обективни критерии и при действието на процедури, които гарантират прозрачност, отчетност и плурализъм.“ Децентрализираното вземане на решението за командироване изразява колективната воля на общите събрания и представлява гаранция срещу произволното упражняване на това правомощие от председателя на съда.

Какво всъщност се случи – 2016 г.

Изброените по-горе ключови предложения така и не виждат бял свят в своята цялост. С приетите изменения на ЗСВ от 2016 г. (в сила от 09.08.2016 г.) се въвеждат определени гаранции при упражняване на командироването. Макар недостатъчни и непълноценни, те имат положително развитие, изразяващо се в следното:

  • С малки изключения, отпада възможността за командироване на незаета (свободна) длъжност. Целта е да се създаде гаранция, че незаетите длъжности няма да се „обитават“ от дългогодишно командировани на тях магистрати, които по този начин пропускат стъпало или две в йерархията или се преместват в по-желан орган на съдебната власт на същото ниво и, поради това, са поставени в позиция на зависимост. То изисква командироването да се извършва само „при необходимост“. Т.е. когато даден магистрат е възпрепятстван да изпълнява задълженията си и негов колега от същия орган не е в състояние да го замести, а не да служи като механизъм за попълване на незаети длъжности, което обичайно трябва да става чрез конкурс. Командироването на незаета длъжност се предвижда извънредно и по изключение в точно определени хипотези (младши магистрат в районен съд/прокуратура);
  • В чл. 147 от ЗСВ се ограничава съществуващата до онзи момент възможност главният прокурор произволно да командирова прокурори и следователи от цялата страна за срок до една година. Подобно законодателно решение се обуславя от нуждата да се възпре възможността той да злоупотребява с института, от една страна, чрез командироване на прокурори като форма на поощрение за послушание (по-горна или по-желана прокуратура), а от друга страна, за оказване на натиск на тези, които не са могли да бъдат съблазнени по друг начин (форма на наказание);
  • Чл. 227 от ЗСВ също търпи промяна като условията за командироване са уредени по-детайлно. Изрично се въвежда условието то да се извършва „при необходимост“ (за не повече от 12 месеца с предварителното писмено съгласие на магистратa), т.е. при наличието на остър кадрови дефицит, а не в резултат на прищявка и/или за постигането на нелегитимни цели. Освен това е предвидено ограничение, по силата на което магистратът не може да бъде командирован повторно в същия орган на съдебната власт. Командироване без съгласието на съдията, прокурора или следователя може да има само в изключителни случаи и за срок до три месеца. По този начин се избягва възможността командироването да се използва за своеобразно назидание/наказание на неудобни магистрати и инструмент за оказване на натиск. Чл. 227 от ЗСВ предвижда и допълнителни гаранции срещу злоупотребява.

Промени на промените – 2017 г.

Макар и непълноценни, въведените през 2016 г. изменения носят потенциал за обуздаване на злоупотребата с института на командироването. След промените в ЗСВ от есента на 2017 г. (ДВ, бр. 90 от 10.11.2017) обаче дори постигнатият напредък на практика напълно се обезсилва.

Така например почти напълно ограничената възможност за командироване на незаета длъжност е премахната по умел начин чрез промени в съответните разпоредби от ЗСВ. Макар да не връща директно предишната редакция на текстовете, отстранена с промените от 2016 г. („Когато длъжността на съдия от (даден) съд не е заета…“), законодателят ловко въвежда уточнението, че „По изключение командироването може да бъде и на незаета длъжност…“. Същото важи и по отношение на прокурорите: чл. 147, ал. 1, т. 1, б. „в“ и т. 2, б. „г“ от ЗСВ след промените от 2017 г. предвижда, че към изключението за командироване на свободна длъжност на младши прокурор от друга районна прокуратура със стаж над една година се добавя и „прокурор от друга районна прокуратура“.  По-сериозна е промяната, постигната с новосъздадената т. 2 на чл. 3 от 147 от ЗСВ, по силата на която главният прокурор може да командирова прокурори и следователи от цялата страна „по изключение – и на свободна длъжност…“. Безспорно най-значителна обаче е промяната, въведена с нова ал. 2 на чл. 227 от ЗСВ, според която „Ал. 1 не се прилага, когато съдия, прокурор или следовател се командирова на незаета щатна длъжност“ . По този начин напълно и категорично се неутрализират въведените по-рано гаранции срещу произволното упражняване на това правомощие.

Освен това се предоставя допълнителна възможност на председателите на специализираните наказателен и апелативен наказателен съд да командироват (след съгласие на председателя на съда, от който съдията се командирова) съдии от всички съдебни райони в страната (чл. 100е и чл. 107б, ал. 1 от ЗСВ), а не само от специализираните съдилища, както е уредено по-рано.

Още промени – 2018 г.

В допълнение на приетите през 2017 г. изменения, в средата на 2018 г. законодателят принажда към чл.30, ал. 5 от ЗСВ нова т. 18, която разширява правомощията на Съдийската колегия на ВСС с още едно, а именно да прекрати командироването на съдиякогато има нарушения на условията и реда при командироването „или при възникнала необходимост за кадровото обезпечаване работата на органа на съдебната власт, от който съдията е командирован“. Освен това, изменение претърпява и чл. 94, ал. 1 от ЗСВ (бр. 49 от 12.06.2018 г.), който предоставя право на председателя на ВАС да командирова съдии от общите съдилища към административните, а не както по-рано – само в системата на административните съдилища.

Какво означава това?

Разгледаните по-горе законови изменения от 2017 г. и 2018 г. всъщност наново отварят вратата за произвол с института на командироването. На първо място, става въпрос за вмъкването (чрез изключения) обратно на възможността за командироването на магистрати от различни нива на съдебната власт на незаети длъжности, което се превръща в правило в практиката. Макар по дефиниция изключението да предполага извънредност и ясно определени условия, при които то да се случва, на практика законът не съдържа реални инструменти, които да гарантират липсата на произвол в това отношение. Напротив, с въвеждането на новата ал. 2 на чл. 227 от ЗСВ се затвърждава възможността за неконтролируемо командироване на незаета длъжност, а оттам и създаване на възможност за заобикаляне на конкурсното начало като основен принцип в постепенното кариерно израстване на магистратите.

С разширяване на възможността на председателите на специализираните съдилища да командироват съдии от всички съдебни райони, на практика се заобикаля председателят на ВКС, в чийто правомощия е да командирова съдии от други райони. По този начин председателите на специализираните наказателни съдилищата на практика се радват на своеобразна привилегия, тъй така законът създава условия те да се подсигуряват кадрово чрез командироване след извършен от тях „подбор“, който ще зависи единствено от съгласието на съответния председател на съд. Липсата на механизми за контрол в това отношение е силно обезпокояващо.

Нововъведеното правомощие на СК (чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ) да прекратява командироването също представлява озадачаващо законодателно решение. То изглежда по-скоро като кръпка в закона, отколкото като плод на задълбочен анализ на необходимостта от съществуването на подобно правомощие. Имайки предвид, че правото да командироват е съсредоточено в председателите на съдилища, прокарването на подобно нереципрочно правомощие в ръцете на СК на ВСС за прекратяването му създава впечатление, че то по-скоро ще се ползва за конюнктурни цели. Така например СК на ВСС отмени заповед на председателя на ВКС за командироване на съдия от РС Мадан в СРС.

Въвеждането на възможността председателят на ВАС да командирова съдии от общите (РС или ОС) към административните съдилища може да е предизвикано от неритмични и непредвидими конкурси, които да обуславят необходимостта от справяне с натовареността на определен административен съд. Това обаче, освен, че е проблем, който се отнася за всички съдилища в страната, не предполага необосновано разширяване на правомощията на председателя на ВАС по законодателен път. Вместо да се търси по-скоро укрепване капацитета на ВСС във връзка с извършването на конкурси (оттам и намаляване на командироването поради отпадане на нуждата от него), изглежда, че се създават условия в закона за своеобразно кадруване чрез командироване. Липсата на реципрочна възможност за председателя на ВКС създава основателното съмнение в привилегироване на един от председателите на върховни съдилища, което очевидно е с оглед съществуващата конюнктура. Правомощието на председателя на ВАС по чл. 94, съчетана с това по чл. 123 ЗСВ да командирова във ВАС и административните съдилища съдии и от общите съдилища по същество служи за удостояване/повишаване на съдии от районните и окръжните съдилища.

Изоставянето и на малкото сполучливи законодателни решения по отношение на командироването има потенциала да доведе до откровено вредни процеси с разрушителни последици за органите на съдебната власт, които се изразяват в:

Превръщането на командироването в компенсаторен механизъм на неефективно работещите комисии по атестиране и конкурси във ВСС;

  • Обезсмисляне на автентичната цел на командироването (да реши временен кадрови дефицит) и повторното му превръщане в механизъм за поставяне на магистрати в позиция на зависимост (лоялност срещу командироване в желан орган на съдебната власт, желан град, желана позиция). Това от своя страна води и до:
  • Частично овладяване на (позиции в) органи на съдебната власт чрез заобикаляне на установения регламент за израстване в кариерата. Така се стига до:
  • Постигане на нелегитимна цел с легитимни средства – правилата за командироване са се изродили в средство за избягване на правилата за законосъобразен кариерен растеж;
  • Демотивиране на тази част от магистратската общност, която следва последователен и предвидим път на кариерно развитие;
  • Подсилва традиционно ниското ниво на обществено доверие в органите на съдебната власт[1], тъй като създава впечатление за необяснимо неправомерно влияние.
  • Дали данните от регистрите по командироване потвърждават тези заключения ще може да видите в следващата статия по темата.

---

Бел. ред. Статията Кристина Баксанова препечатваме от сайта на Института за пазарна икономика. Тя е под заглавие "Командироване на магистрати. Начини на (зло)употреба – Част I". Настоящото заглавие, подзаглавие и подчертавания са на Клуб Z.

Ключови думи
 
„След жената, заместниците, приятелите, счетоводителките и касиерката на Цветан Василев прокуратурата ще обвини...“

ЕКАТЕРИНА БАКСАНОВА

Овладяването на отделни органи на съдебната власт е най-видно за обществото, когато се извършва чрез инсталиране на безкритични и лоялни към властта магистрати на ключови позиции. Понякога обаче това е резултат от постъпателно, методично и едва доловимо преформатиране на кадровия ресурс на определени съдилища и прокуратури чрез използването на легитимни инструменти за постигането на нелегитимни цели. Един от тези инструменти е командироването.

То е необходим и полезен институт, който цели преодоляването на остър кадрови недостиг, породен от временната невъзможност на магистрат да осъществява функциите си за определен период от време (временна нетрудоспосбност, отпуск по болест и др.). Т.е. това следва да е временна мярка, която да компенсира диспропорцията в натовареността в даден орган на съдебната власт. По подразбиране, институтът на командироването не следва да се прилага самоцелно, а по изключение, за да отговори на нуждата на обърналите се към съда за своевременно и качествено правосъдие.

Първоначални идеи за реформиране на института

Първоначалните идеи за измененията и допълненията на Закона за съдебната власт (ЗСВ) през 2016 г. (следващи конституционните промени), освен всичко друго, целят и справянето с недъзите, свързани с командироването. То бе превърнато в способ за заобикаляне на конкурсното начало чрез фаворизиране на определени магистрати, чиято зависимост от командироващия председател/административен ръководител представлява сериозен корупционен риск. Чрез произволното упражняване на това правомощие се създава възможност за „финтиране“ на естественото кариерно израстване и условия за подронване на независимостта на командирования. Липсата на ясни гаранции в тази посока обуслови конкретни предложения за изменение на ЗСВ, целящи отстраняването на законовите недостатъци на процедурата. Тези предложения включват:

  • въвеждане на колективно решение за командироване на съдии от страна на общото събрание на съответния съд;
  • решението да се взема въз основа на ясни и предвидими вътрешни правила, одобрени и приети от съответните общи събрания;
  • въвеждане на правилото съдия, прокурор или следовател да не може да бъде командирован за повече от 6 месеца в рамките на една календарна година.

Както се посочва и в мотивите на първоначално изготвения законопроект, тези идеи следва да позволят „мотивиран и професионален подбор на командировани съдии въз основа на обективни критерии и при действието на процедури, които гарантират прозрачност, отчетност и плурализъм.“ Децентрализираното вземане на решението за командироване изразява колективната воля на общите събрания и представлява гаранция срещу произволното упражняване на това правомощие от председателя на съда.

Какво всъщност се случи – 2016 г.

Изброените по-горе ключови предложения така и не виждат бял свят в своята цялост. С приетите изменения на ЗСВ от 2016 г. (в сила от 09.08.2016 г.) се въвеждат определени гаранции при упражняване на командироването. Макар недостатъчни и непълноценни, те имат положително развитие, изразяващо се в следното:

  • С малки изключения, отпада възможността за командироване на незаета (свободна) длъжност. Целта е да се създаде гаранция, че незаетите длъжности няма да се „обитават“ от дългогодишно командировани на тях магистрати, които по този начин пропускат стъпало или две в йерархията или се преместват в по-желан орган на съдебната власт на същото ниво и, поради това, са поставени в позиция на зависимост. То изисква командироването да се извършва само „при необходимост“. Т.е. когато даден магистрат е възпрепятстван да изпълнява задълженията си и негов колега от същия орган не е в състояние да го замести, а не да служи като механизъм за попълване на незаети длъжности, което обичайно трябва да става чрез конкурс. Командироването на незаета длъжност се предвижда извънредно и по изключение в точно определени хипотези (младши магистрат в районен съд/прокуратура);
  • В чл. 147 от ЗСВ се ограничава съществуващата до онзи момент възможност главният прокурор произволно да командирова прокурори и следователи от цялата страна за срок до една година. Подобно законодателно решение се обуславя от нуждата да се възпре възможността той да злоупотребява с института, от една страна, чрез командироване на прокурори като форма на поощрение за послушание (по-горна или по-желана прокуратура), а от друга страна, за оказване на натиск на тези, които не са могли да бъдат съблазнени по друг начин (форма на наказание);
  • Чл. 227 от ЗСВ също търпи промяна като условията за командироване са уредени по-детайлно. Изрично се въвежда условието то да се извършва „при необходимост“ (за не повече от 12 месеца с предварителното писмено съгласие на магистратa), т.е. при наличието на остър кадрови дефицит, а не в резултат на прищявка и/или за постигането на нелегитимни цели. Освен това е предвидено ограничение, по силата на което магистратът не може да бъде командирован повторно в същия орган на съдебната власт. Командироване без съгласието на съдията, прокурора или следователя може да има само в изключителни случаи и за срок до три месеца. По този начин се избягва възможността командироването да се използва за своеобразно назидание/наказание на неудобни магистрати и инструмент за оказване на натиск. Чл. 227 от ЗСВ предвижда и допълнителни гаранции срещу злоупотребява.

Промени на промените – 2017 г.

Макар и непълноценни, въведените през 2016 г. изменения носят потенциал за обуздаване на злоупотребата с института на командироването. След промените в ЗСВ от есента на 2017 г. (ДВ, бр. 90 от 10.11.2017) обаче дори постигнатият напредък на практика напълно се обезсилва.

Така например почти напълно ограничената възможност за командироване на незаета длъжност е премахната по умел начин чрез промени в съответните разпоредби от ЗСВ. Макар да не връща директно предишната редакция на текстовете, отстранена с промените от 2016 г. („Когато длъжността на съдия от (даден) съд не е заета…“), законодателят ловко въвежда уточнението, че „По изключение командироването може да бъде и на незаета длъжност…“. Същото важи и по отношение на прокурорите: чл. 147, ал. 1, т. 1, б. „в“ и т. 2, б. „г“ от ЗСВ след промените от 2017 г. предвижда, че към изключението за командироване на свободна длъжност на младши прокурор от друга районна прокуратура със стаж над една година се добавя и „прокурор от друга районна прокуратура“.  По-сериозна е промяната, постигната с новосъздадената т. 2 на чл. 3 от 147 от ЗСВ, по силата на която главният прокурор може да командирова прокурори и следователи от цялата страна „по изключение – и на свободна длъжност…“. Безспорно най-значителна обаче е промяната, въведена с нова ал. 2 на чл. 227 от ЗСВ, според която „Ал. 1 не се прилага, когато съдия, прокурор или следовател се командирова на незаета щатна длъжност“ . По този начин напълно и категорично се неутрализират въведените по-рано гаранции срещу произволното упражняване на това правомощие.

Освен това се предоставя допълнителна възможност на председателите на специализираните наказателен и апелативен наказателен съд да командироват (след съгласие на председателя на съда, от който съдията се командирова) съдии от всички съдебни райони в страната (чл. 100е и чл. 107б, ал. 1 от ЗСВ), а не само от специализираните съдилища, както е уредено по-рано.

Още промени – 2018 г.

В допълнение на приетите през 2017 г. изменения, в средата на 2018 г. законодателят принажда към чл.30, ал. 5 от ЗСВ нова т. 18, която разширява правомощията на Съдийската колегия на ВСС с още едно, а именно да прекрати командироването на съдиякогато има нарушения на условията и реда при командироването „или при възникнала необходимост за кадровото обезпечаване работата на органа на съдебната власт, от който съдията е командирован“. Освен това, изменение претърпява и чл. 94, ал. 1 от ЗСВ (бр. 49 от 12.06.2018 г.), който предоставя право на председателя на ВАС да командирова съдии от общите съдилища към административните, а не както по-рано – само в системата на административните съдилища.

Какво означава това?

Разгледаните по-горе законови изменения от 2017 г. и 2018 г. всъщност наново отварят вратата за произвол с института на командироването. На първо място, става въпрос за вмъкването (чрез изключения) обратно на възможността за командироването на магистрати от различни нива на съдебната власт на незаети длъжности, което се превръща в правило в практиката. Макар по дефиниция изключението да предполага извънредност и ясно определени условия, при които то да се случва, на практика законът не съдържа реални инструменти, които да гарантират липсата на произвол в това отношение. Напротив, с въвеждането на новата ал. 2 на чл. 227 от ЗСВ се затвърждава възможността за неконтролируемо командироване на незаета длъжност, а оттам и създаване на възможност за заобикаляне на конкурсното начало като основен принцип в постепенното кариерно израстване на магистратите.

С разширяване на възможността на председателите на специализираните съдилища да командироват съдии от всички съдебни райони, на практика се заобикаля председателят на ВКС, в чийто правомощия е да командирова съдии от други райони. По този начин председателите на специализираните наказателни съдилищата на практика се радват на своеобразна привилегия, тъй така законът създава условия те да се подсигуряват кадрово чрез командироване след извършен от тях „подбор“, който ще зависи единствено от съгласието на съответния председател на съд. Липсата на механизми за контрол в това отношение е силно обезпокояващо.

Нововъведеното правомощие на СК (чл. 30, ал. 5, т. 18 ЗСВ) да прекратява командироването също представлява озадачаващо законодателно решение. То изглежда по-скоро като кръпка в закона, отколкото като плод на задълбочен анализ на необходимостта от съществуването на подобно правомощие. Имайки предвид, че правото да командироват е съсредоточено в председателите на съдилища, прокарването на подобно нереципрочно правомощие в ръцете на СК на ВСС за прекратяването му създава впечатление, че то по-скоро ще се ползва за конюнктурни цели. Така например СК на ВСС отмени заповед на председателя на ВКС за командироване на съдия от РС Мадан в СРС.

Въвеждането на възможността председателят на ВАС да командирова съдии от общите (РС или ОС) към административните съдилища може да е предизвикано от неритмични и непредвидими конкурси, които да обуславят необходимостта от справяне с натовареността на определен административен съд. Това обаче, освен, че е проблем, който се отнася за всички съдилища в страната, не предполага необосновано разширяване на правомощията на председателя на ВАС по законодателен път. Вместо да се търси по-скоро укрепване капацитета на ВСС във връзка с извършването на конкурси (оттам и намаляване на командироването поради отпадане на нуждата от него), изглежда, че се създават условия в закона за своеобразно кадруване чрез командироване. Липсата на реципрочна възможност за председателя на ВКС създава основателното съмнение в привилегироване на един от председателите на върховни съдилища, което очевидно е с оглед съществуващата конюнктура. Правомощието на председателя на ВАС по чл. 94, съчетана с това по чл. 123 ЗСВ да командирова във ВАС и административните съдилища съдии и от общите съдилища по същество служи за удостояване/повишаване на съдии от районните и окръжните съдилища.

Изоставянето и на малкото сполучливи законодателни решения по отношение на командироването има потенциала да доведе до откровено вредни процеси с разрушителни последици за органите на съдебната власт, които се изразяват в:

Превръщането на командироването в компенсаторен механизъм на неефективно работещите комисии по атестиране и конкурси във ВСС;

  • Обезсмисляне на автентичната цел на командироването (да реши временен кадрови дефицит) и повторното му превръщане в механизъм за поставяне на магистрати в позиция на зависимост (лоялност срещу командироване в желан орган на съдебната власт, желан град, желана позиция). Това от своя страна води и до:
  • Частично овладяване на (позиции в) органи на съдебната власт чрез заобикаляне на установения регламент за израстване в кариерата. Така се стига до:
  • Постигане на нелегитимна цел с легитимни средства – правилата за командироване са се изродили в средство за избягване на правилата за законосъобразен кариерен растеж;
  • Демотивиране на тази част от магистратската общност, която следва последователен и предвидим път на кариерно развитие;
  • Подсилва традиционно ниското ниво на обществено доверие в органите на съдебната власт[1], тъй като създава впечатление за необяснимо неправомерно влияние.
  • Дали данните от регистрите по командироване потвърждават тези заключения ще може да видите в следващата статия по темата.

---

Бел. ред. Статията Кристина Баксанова препечатваме от сайта на Института за пазарна икономика. Тя е под заглавие "Командироване на магистрати. Начини на (зло)употреба – Част I". Настоящото заглавие, подзаглавие и подчертавания са на Клуб Z.

Коментари

Blagovesta Vasileva's picture
Blagovesta Vasileva
тутифрути

масовият

читател едва ли ще има търпение да прочете този материал, пък и той не е хапка за всеки. Но съм забелязала, че такива наглед странични въпроси свързани с правораздаването имат много по-значмо място в дефектите на правния ни мир, отколкото някои значително по-шумни събития в тази област. Последните обаче са следствие, продукт на подобни на този малки и средни камъчета в каруцата на нашата правна системва и нейното фунциониране защото я разяждат отвътре. Препоръка-пишете по кратко, ясно и пускайте такива материали като поредица.

Най

Следвайте ни

 
 

Още по темата

Още от категорията

Анкета

Страх ли ви е от новия коронавирус SARS-CoV-2?