В дните на предизборна кампания за пореден път стана актуален въпросът относно това какво е състоянието на фискалния резерв. Едни политици се опитват да ни убедят как фискалния резерв нараства, други говорят за това, как всъщност той спада. Къде е истината, и всъщност това ли е най-актуалният проблем пред българската икономика?

Малко предистория. За пореден път

Фискалният резерв е създаден като допълнителен буфер за стабилността на валутния борд. Това са един вид правителствени резерви, които служат като допълнителен гарант за стабилността на валутно-финансовата система. В класическия вариант на валутен борд подобен допълнителен буфер като т. нар. фискален резерв, не съществува задължително. Неговото включване в българския вариант на валутния борд е по изрично настояване от Международния валутен фонд, за да се търси допълнителна стабилност, особено в първоначалните години от въвеждането на паричния съвет, когато другите резерви все още не са натрупани.

Също така, и като поставяне на неформално изискване към правителството да не се отпуска в трупане на бюджетни дефицити, които биха могли бързо да стопят фискалния резерв, и особено в първите години на борда да поставят съмнения относно стабилността на борда.

В обобщение, основната идея на резерва не е да бъде ползван за източник на финансиране на правителство, а приоритетно да бъде допълнителен гарант за стабилността на валутния борд.

Какво се получава на практика? От началото на кризата от 2009 г. част от фискалния резерв бе използвана за финансиране на бюджетния дефицит, а след достигането му до критичния минимум, дефицитът започна да бъде финансиран за сметка на увеличаване на публичния дълг.

Какъв е минимумът му?

Минималната стойност на фискалния резерв се определя в Закона за държавния бюджет, като се засича към края на годината. В това няма голяма икономическа логика, тъй като може да се случи през фискалната година резервът да се намира на нива доста под законово определения минимум, но към края на годината той да бъде попълнен под една или друга форма.

Законодателят, който виждаме, че е значително заинтересуван от величината на фискалния резерв, може да се замисли дали да не определи минимум на фискалния резерв като минимална средногодишна стойност, а не просто като едно число, засечено към края на годината.

Теоретично минималната стойност на фискалния резерв не би трябвало да бъде по-ниска от сумата на отделните извънбюджетни фондове, които влизат в структурата му и чието предназначение е целево, т.е. парите им не могат да бъдат свободно ползвани от правителството. Тези фондове са Националният стабилизационен фонд (известен още като Сребърен фонд), фонд АЕЦ „Козлодуй“, учителския фонд и др.

Или с други думи, фискалният резерв не може да слезе под сумата на отделните целеви фондове.

За изпълняване на своята основна функция на допълнителен гарант за стабилността на валутния борд, фискалният резерв се държи от правителството основно в БНБ. Той може да се види в баланса на управление „Емисионно“ и по-конкретно в пасива под наименованието „Задължение към правителство и бюджетни организации“.

Това повдига и допълнителен въпрос: Ако правителствени резерви не се държат в БНБ и по-конкретно не са част от баланса на Управление „Емисионно“, а се държат в частни търговски банки, те фискален резерв ли са? Ако приемем, че тези правителствени средства извън БНБ са напълно обезпечени, те могат да бъдат счетени за част от фискалния резерв, макар и да не изпълняват временно основната си функция в подкрепа на валутната система.

Какво точно влиза във фискалния резерв?

Всъщност отговорът на въпроса относно структурата на резерва може би дава най-голяма яснота за това колко точно е размерът му. Справката на Министерството на финансите показва, че във фискалния резерв влизат т. нар. Сребърен стабилизационен фонд, който е 2,4 млрд. лв., няколко други извънбюджетни фонда, правителствени средства, както и някои сравнително нови пера – вземания от фондове на Европейския съюз, валутни сметки.

Минималната стойност на фонда представлява именно тези извънбюджетни фондове със специално предназначение. Тяхната употреба е определена с отделни закони, което гарантира, че с тях не може да се финансира бюджетният дефицит.

Традиционно през годините в началото на фискалния период правителството авансира плащания на земеделски производители с част от средствата от фискалния резерв, които след това набавя през годината, като ги прихваща от плащанията на фондовете на Европейския съюз. Има известна логика тези вземания да бъдат отнесени към фискалния резерв, стига да има гаранция, че средствата ще бъдат получени.

По-добре би било да се спазва правилото да се подхожда по-консервативно, както е било до 2013 г., когато в резерва не са били включвани вземания от фондове на Европейския съюз.

Друга новост през последните години е свързана с падежирането на част от външния дълг през 2013 г. и 2015 г. Плащането на този задължения стана за сметка на емитиране на нов дълг няколко месеца преди падежа на стария. Валутните постъпления бяха насочени към фискалния резерв с ясното съзнание, че ще бъдат използвани целево за погасяване на стари задължения.

По-ранното емитиране на нов дълг и включването му в резерва, макар и за няколко месеца, води до внушителното му повишаване. По тази причина е по-коректно тези суми да не се водят към резерва и отново да се предприеме по-консервативния подход.

На практика излиза, че ако едно правителство успее да емитира нов външен дълг и насочи валутните средства към резерва, то той би нараснал незабавно с величината на самия дълг. Подобно надуване на фискалния резерв е подвеждащо и опасно. Падането на валутния борд в Аржентина непрекъснато трябва да напомня рисковете от подобна политика. Фискалният резерв би трябвало да се пълни основно с приходи от приватизация и бюджетни излишъци, както бе през годините до 2008 г.

И сметките

Съгласно данните на Министерството на финансите (МФ), към края на юни 2014 г. сумата на фискалния резерв е 6,6 млрд. лева. Нека я "разбием" и изясним по-подробно. В нея са включени вземания в размер на 0,7 млрд. лв. от фондове на ЕС, 4,2 млрд. лв. са на депозит в БНБ, а 1,7 млрд. лв. - в търговски банки. Справка в баланса на БНБ към същия период потвърждава, че задълженията към правителството са около 4,15 млрд. лева.

Въпросът тук следва да бъде, дали тези 1,7 млрд. лв. могат да бъдат приети като резерв в икономическия му смисъл или представляват форма на нов правителствен дълг. Нека припомним, че на 30 юни правителството емитира петмесечен дълг в размер на 1,2 млрд. лв., които бяха депозирани в търговска банка. В икономическия смисъл на сделката, това не е резерв, тъй като с тях е увеличен държавния дълг. За останалите 500 млн. лв. липсва подробна информация.

Стъпвайки на консервативния подход, излиза, че реалният фискален (а не номиналният, както е според МФ) резерв към края на юни 2014 г. възлиза на 4,15 млрд. лева. Вземанията от ЕС не би трябвало да се добавят, тъй като те дори да бъдат платени, най-вероятно ще отидат за финансиране на бюджетния дефицит до края на годината.

Интересно е, че според статистиката на БНБ, към края на юли 2017 г. размерът на правителствения депозит вече е повишен до 6,5 млрд. лева. Отчетени са и голяма част от постъпленията от новата емисия външен дълг от края на юни с номинал от 2,92 млрд. лева. Сумата на повишението на правителствения депозит в БНБ е на по-малка стойност в сравнение със стойността на новия заем. Очевидно е, че част от него е била ползвана за погасяване на стари задължения и/или за покриване на дефицити в държавната система (б.ред., разликата между 4,15 млрд. лв. и 6,5 млрд. лв. е 2,35 млрд. лв., а не 2,92 млрд. лв., т.е. около 570 млн. лв. са били използвани).

Изводът е, че за коректното оценяване на фискалния резерв би трябвало да бъдат приспадани както бъдещите вземания, така и сумите, постъпили от емитирането на нов дълг. Без тях стойността на резерва спада до около 4,15 млрд. лв., като и тази сума е условна, тъй като част от нея от около 200-300 млн. лв. ще бъде използвана до края на годината за попълване на дефицити.

Така излиза, че реалният фискален резерв, без да включваме новия дълг, би възлизал на около 3,7-3,9 млрд. лв. към края на годината. Новият дълг номинално ще увеличи сумата на около 5,6 – 6,3 млрд. лв. и това ще бъде вероятно официалната сума, оповестена от Министерството на финансите.

Включването на новия дълг формално към фискалния резерв ще съдейства за две неща: - спазване на закона за държавния бюджет относно минималната сума на резерва към края на година и изразходване междувременно на всички свободни средства извън целевите фондове за покриване на бюджетния дефицит.

Вероятно всичко това ще наложи промяна в следващия закон за бюджета минималната стойност на фискалния резерв да бъде намалена до евентуално 3,3-3,8 млрд. лева. Ако това не се случи и държавата продължава да трупа бюджетни дефицити, се рискува засилване на негативната тенденция за увеличаване на дефицита и дълга.

А колко би трябвало да бъде фискалния резерв?

Добрата новина за страната е, че състоянието на фискалния резерв не е водещо относно стабилността на валутния борд. Все още се смята, че държавният дълг е на приемливи нива, положението на платежния баланс засега не е тревожно. Всичко това обаче може бързо да се промени и по тази причина е много по приемливо резервът да е в размери, достатъчни за покриване на две или три годишни бюджетни дефицити и краткосрочния външен дълг.

Бъдещето на фискалния резерв

При бъдещо членство в Европейския паричен съюз и съответно приемане на еврото като основна парична единица, необходимостта от фискален резерв в качеството му на гарант на валутния борд отпада. Както вече бе разгледано, вероятно средствата на фискалния резерв ще останат разпределени по отделните целеви извънбюджетни фондове. Това не означава непременно, че правителството няма да има нужда от резерви.

Към момента се оказва, че реално фискалният резерв е изчерпан като източник за финансиране на бюджета, а основните резерви произтичат от способността на държавата да тегли нови и нови заеми. Определено това не е стабилната дългосрочна политика.

Приемането на еврото трябва да бъде основна политика в следващите години. Най-големият проблем в краткосрочен план остава предприемането на структурни реформи с цел преборването с дефицитите в държавната система.

Темата на дискусиите трябва да бъде не как да финансираме дефицитите, а как да ги преодолеем.

Петко Вълков е изпълнителен директор на "Конкорд Асет Мениджмънт".