Сега ще стане дума за пари

Съгласието да бъде назначена Урсула фон дер Лайен за председател на следващата Европейска комисия изглеждаше трудно постигнато. Скоро обаче то може да ни се стори лесно в сравнение със следващите дебати, пред които неизбежно ще се изправи Европейският съюз. Това ще стане, когато дойде време неговите държави членки да договорят следващия му многогодишен бюджет или както още го наричат, многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2021-2017 г.

Причините за това са няколко.

Първо, един от големите нетни вносители в бюджета на ЕС го напуска. По изчисления на брюкселския мозъчен център „Брьогел” с излизането на Обединеното кралство от ЕС приходите в европейския бюджет олекват с 13 милиарда евро, или с около 10 на сто годишно.

Второ, докато приходите намаляват, се налага разходите да бъдат увеличени. ЕС е изправен пред нови предизвикателства – да укрепи икономиките и единната си валута срещу шокове, да посреща предизвикателствата на миграцията, на технологичната и пазарната конкуренция от САЩ, Япония, Китай и други изгряващи икономически сили, да продължи борбата против климатичните промени и да гарантира отбраната и сигурността си.

Трето, когато парите намаляват, а нуждите се увеличават, неизбежно възниква въпросът за приоритетите – какво е важно и без какво можем. Дискусиите на финансовите министри още по време на българското председателство на ЕС показаха, че по този въпрос Европа е разединена.

Четвърто, приемането на МФР изисква единодушие между държавите членки, докато висшите назначения в ЕС са възможни и с квалифицирано мнозинство.

Пето, проектът за многогодишна финансова рамка (2021-2027 г.) представен от сегашната Комисия отразява приоритети, които неминуемо в една или друга степен се разминават с тези, декларирани от Фон дер Лайен.

Главните противоречия

Правителствата игнорираха призивите на настоящата комисия на Жан-Клод Юнкер да се договорят въз основа на нейния проект преди европейските избори. След тях имаме променена политическа ситуация, от която вече произтичат променени приоритети. Това означава, че прилагането на новата МФР може да закъснее с година като сегашната (2014-2020 г.), която беше договорена в последния момент през 2013 г. Забавянето е заради времето, необходимо да се приемат актовете за прилагането на договорената МФР.

Главните противоречия, които правителствата трябва да разрешат при договарянето на новия седемгодишен бюджет на ЕС, са: (а) за размера му, (б) за приоритетите му, (в) за финансирането на приходите му.

И по трите отсега грубо се очертават два лагера – на нетните донори в европейския бюджет (богатите страни от Западна и Северна Европа) и на нетните получатели (по-бедните и по-слаби икономики) в Източна, Централна и Южна Европа.

Първите смятат, че след като с „Брекзит“ броят на държавите членки и на населението на ЕС намалява, трябва да намалее и европейският бюджет. Те смятат също, че новите предизвикателства (миграция, сигурност, отбрана, иновации) изискват за тях да бъдат отделени повече пари, отколкото за традиционните засега приоритети земеделие и политика на сближаване.

Вторите настояват, че ЕС не бива да орязва бюджета си и изразяват готовност да увеличат вноските си, ако това е необходимо. Освен това те бранят традиционните приоритети и спорят, че новите могат да се осъществят и без орязването на парите за старите.

В сегашния бюджет на ЕС грубо 70 на сто от приходите идват от вноски на държавите членки, пропорционални на дела им в брутния национален доход на ЕС, и 30 на сто от т. нар. собствени ресурси, които включват различни източници, като например отчисления от националните приходи от ДДС, митата за вноса от трети страни, налог върху захарта, глоби за нарушения на европейското законодателство. Ако при договарянето на следващата МФР много държави членки (и основно нетни донори в европейския бюджет) откажат да повишат вноските си, въпросът за осигуряване на допълнителни собствени ресурси става неизбежен.

За разлика от САЩ ЕС не е федерация и не е политически и фискален съюз в пълния смисъл на думата. Докато щатският федерален бюджет ($4,1 трилиона през 2018 г.) представлява 20% БВП, европейският (около €1 трилион – $1,12 трилиона за периода 2014-2020 г.) представлява малко над 1% от БВП на съюза.

Ако проследим историческата еволюция на федералния бюджет на САЩ в сравнение с тези на отделните щати, ще видим, че за да стигне до днешните 62% от всички държавни разходи, той е следвал увеличаването на функциите на съюза.

Тежка битка

Делът на бюджета на ЕС в публичните разходи в Европа е 2%. Прехвърлянето на функции от национално на съюзно ниво е труден политически въпрос, поради което не можем да очакваме драматично увеличение на европейския бюджет.

Освен това в голямата си част трите бюджетни функции (разпределяща, преразпределяща и стабилизираща) в Европа остават на национално ниво, защото прехвърлянето им на съюзно би означавало много по-висока степен на политическа интеграция (овластяване на централните институции на съюза за сметка на националните).

„Съвременните системи за солидарност са построени около националните държави. Замяната им с европейски ще бъде тежка битка. Възможно е обаче европейското ниво да допълва националната система за солидарност”, пише директорът на „Брьогел”, германският икономист Гунтрам Волф.

Оттук за разлика от националните европейският бюджет има допълваща роля и дебатите за него се свеждат до това къде и как Европа може да използва най-добре скромните средства, които отделя за своя съюз.

Бившият премиер на Белгия Ги Верхофстад беше изчислил, че за средния европейски гражданин на ден те излизат грубо равни на стойността на една кафе.

В сегашната МФР (2014-2020 г.) с най-голям дял са общата селскостопанска политика (ОСП) и политиката на сближаване (кохезия). На тях се падат съответно 38% от разходите, или 408 млрд. евро (294 млрд. евро от които земеделски субсидии) и 34%, или 367 млрд. евро.

Общо двете пера се равняват на 775 милиарда евро, или на почти 80 на сто от разходите в евробюджета.

Критиките и към двете политики се увеличават. Най-голямото разходно перо от бюджета на ЕС – общата селскостопанска политика – е насочено към отрасъл, който дава 2% от БВП на ЕС и осигурява заетост на 19% от населението му. Поради слабости в системата за разпределение на субсидиите 80% от тях отиват за 20% от стопаните, като най-големите плащания получават най-богатите земеделци.

Главната цел на кохезионната политика е да намали социално-икономическите различия вътре в ЕС между бедни и богати страни, между печеливши и губещи от единния пазар. Различията обаче остават и често се повдига въпросът за ефективното използване на средствата.

Източник на противоречия

Актуален източник на противоречия е т.нар. условност, т.е. условията, които държавите нетни бенефициенти, главно в Централна и Източна Европа, трябва да изпълняват, за да заслужат безвъзмездното финансиране. Докато досега те бяха преобладаващо икономически и административни, се засилва натискът от Западна Европа кохезионното финансиране да бъде обвързано с политически условия, като например със спазването на принципи, залегнали в член 2 на договора на ЕС, като демокрацията, върховенството на правото, човешките права, свободата на изразяване. Много от старите членки на съюза са изкушени от идеята да използват европейското финансиране като инструмент за натиск върху евроскептични, несистемни правителства, опитващи се да построят нелиберални демокрации. Най-често даваният пример в това отношение е Унгария. Но обект на такъв натиск могат да бъдат и други държави, заразени с корупция, клиентелизъм, олигархия, където администрацията и правосъдието не са надеждна опора на гражданите.

Може да се очаква, че ролята, която държавите от Вишеградската четворка заедно с Италия и Румъния изиграха при висшите назначения в ЕС, ще има своята финансова цена и тя ще бъде отразена в следващата МФР.

Изглежда, елемент на условността при еврофинансирането ще останат и спазването на бюджетната дисциплина, и провеждането на структурни реформи, които са елементи от т.нар. Европейски семестър – взаимното наблюдение над икономическите и бюджетните програми на правителствата.

Един сценарий, който министрите на финансите на 28-те разгледаха на специална конференция в София през март 2018 г., беше ЕС да замрази досега отделените средства за земеделие и кохезия номинално на нивата от МФР за периода 2014-2018 г. Така с нарастването на БВП (въз основа на който се формират 70 на сто от приходите) съюзът би осигурил средства за новите приоритети като охрана на границите, отбрана, иновации, климат.

Проектът за нова МФР, който Комисията представи през май 2018 г. (€1,105 млрд. ангажименти за плащания, или 1,08% от БНД), предвижда новите приоритети да бъдат финансирани с 80% свежи пари от нови източници и 20% спестени и преразпределени средства. Това включва съкращаване с по около 5% разходите за земеделие и кохезия.

Замразяването или орязването на тези две пера се натъква на съпротивата на цяла Източна и Централна Европа, но и на стари държави членки като Франция, Испания, Италия, които имат големи земеделски сектори.

Нови ресурси

Проектът на Комисията предлага и нови източници на собствени ресурси като 20% от приходите на схемата за търговия с емисии; изискуема ставка от 3%, прилагана към новата обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (за която още не е прието и не се знае дали ще бъде прието законодателството); национална вноска, която ще се начислява върху количеството нерециклирани отпадъци от пластмастови опаковки във всяка държава членка (0,80 евро на килограм).

Според Комисията тези нови собствени ресурси ще представляват около 12% от общия бюджет на ЕС и могат да осигурят до 22 милиарда евро годишно за финансиране на новите приоритети.

Франция събира подкрепа от поне още десет правителства за европейски данък върху оборота в Европа на транснационалните дигитални компании („Епъл“, „Фейсбук“, „Гугъл“, „Амазон“), но засега успя да го въведе само на национално ниво и, изглежда, Испания и Австрия ще я последват.

Волф отбелязва, че създаването на нови ресурси обикновено поражда политическа съпротива на фона на констатацията, че сегашните не се използват добре. Групата западноевропейски държави, които се наричат „приятели на доброто харчене”, предпочитат по-малък, но по-добре прицелен европейски бюджет.

Освен това създаването на нови данъци изисква трудно постижимото единодушие между 28 (скоро 27) правителства, а понякога за него е необходима и промяна на договора на ЕС.

Ако бюджетите изобщо, включително и европейският, са финансово огледало на политиката, веднага стават видни разликите между приоритетите, обявени от Юнкер и Фон дер Лайен в програмните им речи пред Европейския парламент през юли, съответно през 2014 и 2019 г.

За Юнкер това бяха на първо място заетостта, растежът и инвестициите, единният пазар (включително цифров). Фон дер Лайен в реверанс, пледиращ за ключовата подкрепа на левицата, зелените и либералите, постави на първо място “климатично неутралния континент” до средата на столетието и социалната защита.

Новата председателка на Комисията обеща инвестиционен план за устойчива Европа и да превърне Европейската инвестиционна банка в Климатична банка.

Докато Юнкер говореше за „по-силна индустриална база”, за „по-дълбок и по-справедлив паричен съюз” и за търговско споразумение със САЩ, при Фон дер Лайен тези неща или липсват, или звучат по друг начин:

„Не хората служат на икономиката. Икономиката служи на хората. В нашата социална пазарна икономика трябва да помирим пазарното със социалното. Затова аз ще префокусирам Европейския семестър, за да гарантирам, че ще бъдем в крак с целите на устойчивото развитие.”

По-нататък тя говори за „справедливи данъци”, за „минимална работна заплата”, за европейска схема за презастраховане срещу безработица, за гаранция срещу младежката безработица и „детска гаранция”, т.е. подобна схема, която ще пази европейските деца от бедност.

Темата за реформата на еврозоната и задълбочаването на валутния съюз липсва изобщо от програмното й послание.

Накратко, докато при Юнкер акцентът е върху стимулирането на бизнеса и създаването на приходи (растеж и инвестиции), при Фон дер Лайен той е върху новите данъци и новите разходи.

Това означава намаляването на въглеродните емисии с 50-55% до 2030 г. в сравнение с 1990 г., климатичен фонд, различни социални мерки.

Става дума за различни философии и не е ясно как новата би била претворена в дела с проектобюджета, основаващ се на старата.

---

Този материал е публикуван в броя на сп. "Клуб Z" от август т.г. Още текстове от същия автор можете да прочетете тук.