Съгласно чл. 117, ал. 3 от Конституцията на Република България съдебната власт има самостоятелен бюджет. Този конституционен текст е най-ревностно пазеният елемент от независимостта на съдебната власт, станал предмет на 16 произнасяния от Конституционния съд: 5 тълкувателни и 11 за отмяна на конкретни разпоредби. На далеч по-малък интерес се радват останалите елементи от съдебната независимост – подчинението само на закона при изпълнение на своите функции от страна на съдиите, прокурорите и следователите, назначаването и освобождаването при спазване на конституционно установените изисквания, както и възможностите за кариерно самоуправление.

Настоящият модел на самостоятелност на бюджета на съдебната власт, трансформиран в най-значимото и абсолютно основание за нейната независимост, не позволява защитни механизми от превръщането на съдебната власт в абсолютна власт по отношение на българските граждани, включително и баланс за данъчната система и публичните ресурси. По този начин не се отчитат и въпроси, свързани с данъчната система и приходите от данъци. Това налага де се осмисли и предложи цялостна ревизия на действащия модел, да се изпълнят със съдържание пожелателните разпоредби за това как съдебната власт прилага програмен бюджет, и да се наложат законови форми за възпиране на финансовия произвол от страна на съдебната власт.

Според практиката на КС, проследена в новото изследване на ИПИ, изпълнителната власт е силно ограничена да влияе на тези процеси, но не така стоят нещата от страна на Народното събрание /НС/. Ето защо със закон НС следва да установи процедури и задължения по формирането, изпълнението и отчитането на бюджета на съдебната власт съобразно обществения ресурс и обозрим и измерим резултат, а чл. 133 от КРБ дава необходимата конституционна делегация.

В хронологичен план изследването извежда три етапа в практиката на Конституционния съд в разглеждания период от 1991 г. до април 2025 г.

Първият обхваща началните решения на Конституционния съд (РКС 3/1992 и 18/1993), с които категорично се изключва намесата на Министерския съвет при съставянето и изпълнението на бюджета на съдебната власт; затвърждава се принципът проектът на бюджет на съдебната власт да се внася в Народното събрание без право на корекция от изпълнителната власт; Народното събрание се утвърждава като единственият държавен орган, който може да изменя бюджета на съдебната власт.

Вторият етап започва с тълкувателното РКС 17/1995, където Висшият съдебен съвет (ВСС) е признат за орган със самостоятелен бюджет, отделен от средствата на съдилищата и прокуратурата. ВСС се утвърждава като централен разпоредител, а опитите неговата администрация да бъде обслужвана от Министерството на правосъдието са обявени за противоконституционни.

Третият етап обхваща кризисните години 1996 – 1999 г. както и малко по-късните актуализации на държавния бюджет, при които парламентът се опитва да обвърже част от финансирането с текущите фискални възможности. КС оставя тези ограничения в сила като проследява взаимовръзката между бюджета на съдебната власт и текущото финансово състояние. Решение № 15/1997 потвърждава, че субсидията за съдебната власт може да бъде поставена на трета позиция след плащанията по държавния дълг и социалните трансфери, а решение № 1/1999 приема възможността средствата да се вписват в рамките на одобрения държавен дефицит.

По-късните актове (РКС 16/2001, 4/2003, 4/2010) признават правото на законодателя да задържи част от субсидията до спазване на макрофискалните цели, докато РКС 9/2022 подчертава, че бюджетът на съдебната власт трябва да се съобразява с наличния ресурс и че поставянето на разумни лимити е допустимо; подобни лимити могат да бъдат въвеждани именно защото задължението за отчетност на една от трите власти допуска това, а програмното бюджетиране предоставя необходимия инструмент за тяхното практическо прилагане.

Основна тема на конституционната практика са темите около бюджетната процедура, правомощията на министъра на правосъдието относно разпореждането с част от бюджета и съдебните сгради, финансирането на капиталовите разходи. Министърът на правосъдието от фактор в тези процеси постепенно се трансформира в безгласен свидетел на процесите. Встрани обаче остава въпросът дали Народното събрание може да въведе на законово ниво материално-правни и процесуални норми, които да въплъщават обективно измерими индикатори при съставянето, изразходването и отчитането на бюджета на съдебната власт – такива към момента липсват, а това ограничава механизма за контрол и възпиране между властите.  Тази централна тема никога не е била предмет на законова уредба, съответно и на конституционна проверка; Конституционният съд е давал индикации, че това е възможно в няколко решения, но по същество не е питан. Парламентът, макар и да разполага с правомощия, не ги упражнява.

Това именно налага законово преосмисляне, което да възстанови баланса между самоуправлението на ВСС и отговорността пред обществото, така че нивото на публичните разходи да съответства на качеството и резултатите на правосъдието.

На тази основа са представени основните характеристики и проблеми на действащия модел на финансиране. Трансферите от централния бюджет почти се удвояват от 2018 г. до 2024 г., което поставя България на първо място в ЕС по размер на разходите за правосъдие като дял от БВП.

Бюджетът е доминиран от разходи за персонал (над 90 %), докато капиталовите инвестиции остават под три на сто.

За първи път през 2025 година Висшият съдебен съвет изготвя бюджет на съдебната власт в програмен формат. Представеният проект обаче страда от недостатъци, типични за началната фаза на изготвяне на програмен бюджет, включително разделяне на програмите на организационен  принцип и използване на показатели, измерващи дейности и извършена работа вместо ефекти, реализирани цели и постигнати резултати. Най-просто казано – ако целта е да се намали злоупотребата с командироването на съдии и прокурори – това следва да е цел в програмния бюджет, която да се разпредели като отговорност на конкретни членове и комисии във ВСС. Ако целта в края на годината не бъде изпълнена – членовете на ВСС да не получат бонус, от бонуси  да бъда лишени и членовете на конкурсни и атестационни комисии. Съставянето на бюджет по дейности, които никой не разглежда целево и критично поддържа усещането, че подходът към съставяне на бюджета остава исторически – заплатите на съдиите, прокурорите и следователите зависят от нарастването на средната работна заплата, а броят на заетите се определя от ВСС без обективни показатели за натовареност.

Изследването откроява и няколко структурни проблема:

Прокуратурата разходва значителен дял от ресурса на сектор "Правосъдие", но подлежи само на формална отчетност с изключително стеснен обхват пред Народното събрание; като липсва външен контрол върху разходите и резултатите от дейността.

Административният апарат на ВСС и Инспектората към него нараства без количествена връзка с дейността на съдилищата, което затруднява измерването на ефективността.

Показателите за натовареност не влияят върху числеността на съдиите, прокурорите и следователите, което прави разходите непредвидими и недостъпни за корективна намеса.

В търсене на решения, утвърждаващи независимостта, ефективността и отчетността предлагаме две отличителни действия: привременни мерки и препоръки за развитие и усъвършенстване на програмното бюджетиране.

Привременните мерки включват:

петгодишно замразяване на конкурсите за нови магистрати и служители и обвързване на всяко бъдещо увеличение на щата с доказана натовареност;

въвеждане на законов таван за общите разходи, обвързан с дейността и натовареността;

функционално разделяне на бюджета на ВСС между административно обслужване, основни и допълнителни възнаграждения като се поставя акцент на същинската правосъдна дейност.

Развитието на програмното бюджетиране трябва да бъде насочено (поне) към:

обвързване на общия размер на финансиране за съдебната власт с  натовареността и общия обем извършена работа;

създаване на финансов стимул за адаптиране на структурата и териториалното разпределение на ресурсите на органите на съдебната власт към различните обществени и стопански условия, въздействащи на натовареността;

насочване на част от бюджетния ресурс след отчитане на напредъка и реализирането на предварително зададени цели и постигане на резултати, измерващи постигане на по-добро управление и преодоляване на негативни явления;

включване на структуриран и регулярен механизъм за анализ, корективни мерки и промяна във финансирането при непостигане на заложените целеви показатели.

Изследването завършва със заключението, че независимостта на съдебната власт, гарантирана от Конституцията, предполага адекватно, но и подлежащо на публичен контрол и отчетност финансиране. Самостоятелността на бюджета е важен елемент на независимостта на съдебната власт, но не я изчерпва. С по-висока по степен на важност са подчинението само на закона както и специфичните условия за назначаване, оценка и освобождаване на магистрате, избутани встрани от конституционната практика, а напоследък и от обществения фокус.

Казано накратко големият въпрос е да бъде напусната територията на вътрешноведомственото „утвърждаване независимостта на съдебната власт“ и връщане към това обществото да има ефективност от работата на съдебната власт на разумна за бюджета на държавата цена. Без тези възможности признатото самоуправление на съдебната власт би се превърнало в неограничен от никакви принципи, процедури и правила клон на държавната власт, който сам по себе си е безконтролен и неограничен. А това изисква минимум преформулиране на границите на понятието „съдебната власт има самостоятелен бюджет“ – чл. 117, ал. 3 от Конституцията.

Институт за пазарна икономика