Иван Брегов, Екатерина Баксанова

През тази седмица министър-председателят заяви, че е необходим „абсолютно независим прокурор“ (явно за премиера един магистрат не е зависим или независим, а съществуват степени на не/зависимостта), който да разследва главния прокурор при съмнения за извършено престъпление. Според премиера, това щяло да отговори на препоръките на Венецианската комисия и да се изпълни в бързи срокове.

Защо това бързане?

Проблемът за ефективното разследване на главния прокурор при съмнения, че той е замесен в извършването на престъпление, съществува от десетилетия. Преди 10 години обаче този проблем получава своеобразна легитимация от Европейския съд по правата на човека чрез решението по делото „Колеви срещу България“. Именно през тези 10 години (с малки изключения) България се управлява от ГЕРБ и Бойко Борисов. През това време обаче правителствата му предприеха фиктивни мерки за изпълненията на препоръките на съдебното решение като осуетиха реформата на прокуратурата и статута на главния прокурор при конституционните промени от 2015 г. И изведнъж, четири години по-късно, на премиера уж му се прищя да разреши проблема за няколко дни.

Моментът, в който това се случва е същият, в който президентът на Република България обяви, че ще проведе консултациите за конституционни промени на „цялостния модел на българската прокуратура, нейното устройство и функции, мястото й в съдебната система и връзките с други институции“. Подобен смел ход от страна на президента, съчетан с това, че се ползва с едно от най-високите нива на доверие сред българските институции[1], вероятно е подсетило министър-председателя, че парламентарните избори през 2021 г. всъщност не са далеч. Създаването на подобен нов модел (ad hoc прокурор или орган) от правителството може до голяма степен всъщност да саботира или поне да обезсили усилията на президента да проведе широк, публичен и задълбочен дебат относно ролята, функциите и структурата на прокуратурата, както и отчетността и търсенето на наказателна отговорност на главния прокурор.

Защо подобен орган ще е поредната метастаза?

Независимо дали ще бъде предложен нарочен орган или само нарочен прокурор отново стигаме до въпроса – кой ще го избира и няма ли това да бъде поредният „чистач“ на обезпокоителни факти и обстоятелства около главния прокурор. Само няколко конкретни аргумента обаче са повече от достатъчни, за да разкрият, че това ще е поредното увреждане в българския  демократичен организъм:

  • През 2013 г. в медиите „изтече“ запис на разговор между Бойко Борисов, бившия министър на земеделието и храните Мирослав Найденов и бившия градски прокурор Николай Кокинов, в който последния, обсъждайки новоизбрания тогава главен прокурор Сотир Цацаров, се обръща към министър председателя с думите „Ти си го избра, не ми се подсмихвай, ти си го избра“.

  • През април 2019 г. бившият председател на Софийския районен съд Методи Лалов сподели как всъщност се е стигнало до избора му за председател. За целта той се е срещнал с Георги Колев (тогава председател на Върховни административен съд) и Владимира Янева (тогава председател на Софийски градски съд), за да обсъдят назначението му. По време на разговора им, в заведението „влезе един корпулентен политик“. След 5 минути се е присъединил към тях и: „Попита – какво става тук? Те му обясниха – ами тук сме се видели, за да обясни това момче, каза Георги Колев, за своята концепция и евентуално да получи подкрепа и от мен. Аз знаех, че избор без подкрепа от лошите, няма да има, невъзможно е. В този момент този корпулентен политик, твърде известен, знаете, каза – ама да не стане така, и сега цитирам – да се отметне тоя човек, както се отметна Пенгезов, който аз водих при Ахмед Доган“.
  • На 23 октомври 2019 г., ден преди първия избор на Иван Гешев за главен прокурор от Висшия съдебен съвет (ВСС), премиерът заяви в телевизионен ефир: „…този път реших – каквото си изберат, това е. Изобщо не съм се месил. Грам.“
  • По време на заседанието на Пленума на ВСС за избор на нов главен прокурор на 24 октомври 2019 г. Сотир Цацаров откровено заяви: "Слушайки го, аз си мисля, че г-н Панов говори като човек, чиято процедура е протекла кристално чисто, при пълна информираност и при пълна състезателност. (…) Аз бих задал въпроса – по какво тази процедура се отличава от процедурата, по която бе избран председателят на ВКС? По какво тази процедура се отличава от предните процедури? Разбира се, тук по никакъв начин не изключвам и тази, по която съм избран аз. (…) Ще минат още два месеца (…) от тази зала ще си изляза и аз. И тогава никой няма да знае какво точно се е случило тук вътре – и което е по-важно – в една друга сграда, не, в две други сгради.“
  • На 4 декември 2019 г. отново в телевизионен ефир Бойко Борисов, обсъждайки председателя на Върховния касационен съд (ВКС) Лозан Панов, заяви: „Най-много го подкрепих. Той нямаше да стане съдия, ако аз не го бях подкрепил“

Нито един задължен орган не се сезира по който и да е от посочените случаи – нито прокуратурата, нито ВСС, нито КПКОНПИ, която проверява конфликта на интереси.

Видно от многобройните свидетелства, назначенията на ключови постове в съдебната система не се извършват в предвиденото за това място - Висшия съдебен съвет. Не е налице нито един аргумент, който да убеди българското общество, че към избора на този „абсолютно независим прокурор“ подходът ще е различен, напротив. В този смисъл, въвеждането на подобна фигура е предизвестен провал. Това обаче ще е провал за българското общество. За управляващите ще е успех. Хем ще отговорят на очакванията за действия на Съвета на Европа и Европейския съюз за създаване на механизъм за наказателно преследване на главния прокурор при съмнение за извършено престъпление, хем контролът над това кой ще бъде този аd hoc прокурор пак ще е в техните ръце. На практика, нищо няма да се промени, освен още един орган, за който данъкоплатците трябва да се погрижат.

Идеята за това главният прокурор да бъде разследван от нарочен прокурор заживява собствен живот още при убийството на върховния прокурор Николай Колев. Неговата съпруга отправя това искане в хода на разследването. Възможността нарочен прокурор или нарочен орган да разследват главния е разгледана и в Структурния и функционален анализ на прокуратурата от 2016 г. Нека разгледаме потенциалните рискове и недостатъци на едно такова решение.

Специална процедура – нарочен прокурор 

При настоящия конституционен порядък главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори и следователи като издава писмени инструкции и указания относно дейността на прокуратурата. Накратко – може всичко спрямо всички прокурори в системата, включително да възпрепятства предприети срещу него действия, въпреки измененията на ЗСВ от 2016 г. Тоест, за да бъде разследван главният прокурор, трябва разследващият да бъде някой външен за системата. Но кой да бъде той?

Както отбелязахме, това е модел, предложен и в Структурния и функционален анализ на прокуратурата, а именно в работата по казуса да участва независим и уважаван висш служител от системата на наказателното правосъдие. Предложението е отговорността за упражняването на надзор върху разследването на твърдения за тежки престъпни деяния, извършени от главния прокурор, да се възлага на независимо лице, заемащо висша длъжност в съдебната система извън системата на прокуратурата. Това лице следва да се подпомага от служители на Националната следствена служба (НСлС) (предоставени от ръководещия НСлС заместник-главен прокурор) или от старши полицейски служители от МВР. За тези цели разследващите служители, независимо дали са от НСлС или МВР, следва да отговарят пред горепосоченото независимо лице, натоварено с провеждането на разследването. Решението дали да се започне наказателно преследване обаче не се взема от лицето, упражняващо надзор, а от този заместник на главния прокурор. Той самият ще носи отговорност за това решение пред парламента и обществеността.

Тази теза за проведено независимо разследване по делото от страна на Националната следствена служба се застъпва в самото дело Колеви (§98 от делото). Но от тогава до днес,  в резултат на конституционни и законодателни промени от 2006 г., 2007 г. и 2009 г., следствените служби бяха интегрирани в прокуратурата, и към момента са административно подчинени на главния прокурор, тоест зависими от него.

Нещо повече - нито един орган, извън прокуратурата, няма правомощието да прави преценка дали да обвинява или не разследвания? Тогава това следва да се направи от прокурор, който обаче да остане извън „методическото ръководство“ на главния, тоест да разполага с привременен статут на независим от главния прокурор. Този статут следва да се явява имунитет срещу дисциплинарни посегателства, кариерни препятствания и наказателни атаки на разследвания спрямо разследващия. Но и тук се натъкваме на практически и законови пречки:

  • След като от имунитет (освен функционалния) са лишени всички магистрати с предишни конституционни промени, даването на привилегия на един е мярка в разрез с принципа на основния закон;
  • Кой да бъде този еднократно независим за случая и при множество поводи за разследвания дали няма множество прокурори да променят статута си;

Възникват и редица спомагателни въпроси, които да изключат такова решение. Критично може да се гледа на предложението най-старшият заместник-главен прокурор да взема решение за разследване. Като положително може да се отчете единствено въвличането на парламента.

Специален орган, извън системата на прокуратурата 

Концепцията зад този вариант е функцията на независим разследващ главния прокурор и повдигащ обвинение, при основание за това, да бъде изпълнявана от нарочен за целта орган. Тази хипотеза изглежда примамлива, тъй като би дала възможност на широк кръг експерти, включително и външни за прокуратурата лица, да участват. Такъв орган би могъл да се учреди ad hoc или дейността му да бъде изпълнявана от Конституционния съд, по подобие на други държави като Словакия и Грузия. И този вариант обаче изглежда непостижим поради факта, че държавното обвинение има монопол над дейността си. Тоест и тук стигаме до задънена улица, която води до въпроса за иницииране на конституционен дебат. Прехвърлянето на делото на външен за  системата на прокуратурата субект е невъзможно на този етап без изменение на Конституцията.

Очевидно, приемането на мярка нарочен органи или прокурор да разследват главния прокурор е само елемент от един по-дълбок кръг промени, които ще изискват изменения на конституцията. Тематичният обхват следва да засегне структурата на прокурорската колегия на ВСС, инициативата кой да иска разследване и отстраняване на главния прокурор, намаляване влиянието на главния прокурор над членовете прокурори във ВСС – теми, които надхвърлят предложеното от Борисов решение.

Вместо това

Далеч по-удачен е вариантът, обсъждан и подкрепен и в Структурния и функционален анализ на прокуратурата, е създаването на възможност главният прокурор да бъде временно отстраняван от длъжност или другояче задължен по закон да отстъпи от функциите си на главен прокурор, докато трае разследването срещу него. Конкретно предложение в тази насока и мотивите за него може да откриете в посветения на тази тема анализ на ИПИ.

И ако Борисов обещава изпълнение на всички препоръки на Венецианската комисия, ще даде ли най-сетне този статут на съдилищата, така че да излязат от политическата опека и контрол на политиката. А ако Венецианската комисия отхвърли и разкритикува предложенията на министъра Данаил Кирилов, този експертен шамар не поставя ли въпроса не е ли време да се потърси адекватен министър на правосъдието?

[1] https://osis.bg/wp-content/uploads/2019/06/State-of-Democracy-2018-BG.pdf

Материалът е изготвен по проект на ИПИ "Върховенство на закона и икономически растеж" (№ BG05SFOP001-3.003-0049), финансиран по “Приоритетна ос № 3 „Прозрачна и ефективна съдебна система" по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“ на Оперативна програма „Добро управление”

Институт за пазарна икономика