Article_top

Инвестициите в съдебната система в България са ниски и страдат от слабо прогнозиране, изпълнение и отчитане, въпреки че тя разполага с широки възможности и гъвкавост в управлението на капиталовите си разходи. Това показва ново изследване на Инситута за пазарна икономика (ИПИ), озаглавено "Планиране, изпълнение и отчитане на капиталовите разходи на съдебната власт", което прави преглед на нормативната рамка, решенията за отпускане на капиталови разходи и бюджетната практика в съдебната система.

Независимо от ниския дял на капиталовите разходи в общия бюджет на съдебната система – за сметка на доминиращ дял на текущите разходи, и най-вече, на разходите за заплати, планирането им е свръхоптимистично, тъй като няма година, в която да са изпълнени. В резултат на това, в края на годината се прехвърлят част от неусвоените капиталови разходи към текущите разходи, например увеличение на възнагражденията на наетите лица. Същевременно редица искания за капиталови разходи от съдилищата остават в графа „преходни ангажименти“ и се прехвърлят за следващи години.

Тази практика не е много по-различна от поведението на останалите институции на бюджетна издръжка, както ИПИ е писал по темата. При останалите разпоредители с бюджетни средства е донякъде разбираемо, тъй като предвидените, но неизпълнени разходи се „губят“ -  ведомствата могат да разполагат в рамките на определените разходни тавани само с реално похарчените средства за годината, като не получават „спестеното“ за управление по собствено усмотрение в следващи години.. Нещо повече – съществува и притеснение, че неизпълнението на разходи в една година се ползва за аргумент за  намаляване на предвидените разходи за следващи години при съставяне на бюджетната прогноза.

Изготвянето и изпълнението на бюджета на съдебната власт обаче е различно, тъй като тя има финансова независимост и „спестеното“ при неизпълнението на разходи не се връща към държавния бюджет, а остава на нейно разположение за следващи бюджетни периоди. С други думи, съдебната система има много по-големи възможности за планиране и изпълнение на капиталовите си разходи, които не са ограничени само до бюджетната година, за разлика от останалите институции на бюджетна издръжка.

Въпреки всичко това при изпълнението на капиталовите разходи се наблюдават редица изкривявания. На първо място е изключително централизираната процедура по одобряването им – всеки съд изпраща искане за отпускане на финансиране до комисия на Висшия съдебен съвет, тя изготвя предложение за решение и го изпраща до пленума на ВСС, който взема окончателното решение. Докато подобна процедура има смисъл за разходи в големи размери, например за основен ремонт, преустройство на съществуващи сграда или закупуване на нови сгради, то е тотално лишено от смисъл за малки разходи като закупуване на огнеупорен сейф, климатик, копирна машина и т.н.

Следващият сериозен проблем е неравноправното третиране на съдилищата и Прокуратурата на Република България. Всеки съд е обвързан от описаната тромава процедура по одобряване на капиталови разходи, докато прокуратурата не е – тя сама определя кои искания за разходи от прокуратури да бъдат удовлетворени. С други думи няма орган, извън прокуратурата, който да влияе на решенията за отпускане на инвестиционни разходи до утвърдения годишен таван. Същевременно капиталовите разходи на съдилищата се одобряват от пленума на ВСС, в който има представители и на прокуратурата, които могат пряко да влияят на тези решения. По този начин нормите на закона реално обхващат системата от съдилищата, а прокуратурата не е обвързана от тази процедура и остава единствено подчинена на волята на главния прокурор и неговите решения как да се насочват капиталовите разходи.

Един от резултатите от неравноправното третиране на съдилищата и прокуратурата намира отражение в инвестиционната програма на ВСС, която реално е списък на чакащите и неодобрени искания от съдилища, оставени в графа „преходни ангажименти”. Друг резултат е изтласкването на инвестиционните разходи към края на годината – около ¾ от тях са концентрирани в последното тримесечие на годината в сравнение с 1/3 от капиталовите разходи на консолидирано ниво в публичния сектор. Проблемът е присъщ както на разходите за покупка на ДМА, така и на разходите за основен ремонт, като нито един от двата разхода не е специфичен заради сезонни фактори за края на годината. Това прави изпълнението на капиталовите разходи още по-притеснително и на практика под въпрос от самото начало на годината. Създава се голяма неяснота за съдилищата и прокуратурата и до превръщането на тези разходи в голям лост за влияние.

На следващо място могат да се посочат редица недостатъци при вземане на решенията за отпускане на капиталови разходи от комисиите към ВСС, например:

липса на обоснованост за одобряване/отхвърляне на даден разход – въпреки ежегодното неизпълнение на инвестиционната програма на съдебната система редица искания за капиталови разходи се отлагат за следващи бюджетни години, включително с аргумент, че не е осигурено финансиране;

липса на критерии за оценка на ефикасността на даден разход - така например 1 брой климатик за сървърно помещение в РС Елин Пелин струва 936 лв., докато в РС Ихтиман цената е с почти 1000 лева повече - 1860 лв. Възможно е да има обяснение за разликата в крайната цена, но това не  става ясно от разгледаните протоколи, което повдига съмнения за адекватността на взетите решения;

липсват аргументи за източника на финансиране на редица одобрени капиталови разходи. Често срещан пример в това отношение е използването на средства от Резерва за неотложни и непредвидени разходи за предвидени разходи, както и финансирането на капиталови разходи с неразпределения резерв по § 10-00 „Издръжка”.
 

Казано накратко – необходимо е изготвяне на инвестиционна стратегия, която обхваща цялата съдебна система и която почива върху обективни критерии за необходимостта и неотложността на инвестициите в ДМА – изграждане и придобиване на нови, както и ремонт на съществуващи - през следващите години. Както се вижда от настоящия анализ и протоколите от заседанията на постоянните комисии към ВСС такъв план липсва, а одобрението на инвестиционните разходи е по-скоро стихийно, отколкото стратегическо.

В резултат на анализа ИПИ изготвя препоръки за отстраняването на основните недостатъци при планирането, изпълнението и отчитането на капиталовите разходи в съдебната сисстема, които изпрати до ВСС:

1. Изготвяне на анализ на материалната база на съдебната система. Това е още по-належащо след прехвърлянето на стопанисване на недвижимите имоти от Министерство на правосъдието към ВСС през 2015 г. Анализът може да раздели различните видове активи в четири групи – в добро състояние, приемливо състояние, недобро състояние и нуждаещи се от неотложен ремонт/замяна. Анализът следва да бъде съобразен с натовареността на отделните органи на съдебната власт и предстоящата оптимизация на съдебната карта и вече започналите процеси в прокуратурата.

2. На база на анализа на материалната база следва да се изготви инвестиционна стратегия, която предвижда капиталовите разходи в съдебната система в краткосрочен и средносрочен план. Стратегията следва да включва обективни критерии за необходимостта от ремонт/замяна на дълготрайни материални и нематериални активи, включително ефективност и ефикасност. На база на приетата стратегия следва да се определят и утвърдените инвестиционни разходи за съответните органи на съдебната власт.

3. Децентрализиране на инвестиционните решения на съдилищата за капиталови разходи до определена сума. Управлението и прекият контрол върху тези разходи следва да е в ръцете на административните ръководители на съда.

4. Изготвяне на ясни критерии за прехвърляне на отговорността за вземане на решения за капиталовите разходи от пленума на ВСС към отделните съдилища. Изготвяне на такива критерии може да се направи в две стъпки – първо, изготвяне на справка за размера на 75% от броя на исканията на съдилищата към пленума на ВСС за капиталови разходи и второ, определяне на праг, равен на стойността на капиталовите разходи в третия квартил от направената справка. По този начин административните ръководители на всеки съд, в рамките на   утвърдения годишен бюджет ще могат да взимат сами решения за капиталови разходи с малка стойност. Като алтернатива, или в допълнение на горния подход, може да се използва и номинална стойност, независеща от разходните практики до момента, която може да се определи като избрано съотношение/коефициент към прага по ЗОП за съответния вид услуга. Досегашната процедура се запазва само за решения относно капиталови разходи над определения праг.

За да се подобри настоящата процедура по разглеждане на исканията за капиталови разходи, е необходимо изготвяне на ясни, последователни и публични критерии, въз основа на които да се вземат обосновани решения. От заседанията на постоянните комисии и пленума на ВСС трябва да е видно защо се уважават едни искания, но се отхвърлят или отлагат други. Целта е както да се подобри ефективността и ефикасността на публичните разходи, така и за да няма съмнения за фаворизиране.

Решенията на постоянните комисии и пленума на ВСС следва да са съпроводени от ясни мотиви за всяко решение – не само при отказ, но и при одобряване на даден разход. Това означава и преустановяване на практиката за вземане на решения ан блок и изготвяне на индивидуални и мотивирани решения.

5. Планиране и равномерно изпълнение на капиталовите разходи през годината, за да няма струпване в последните месеци. Това създава както несигурност за отделните съдилища дали исканията, включително неотложни такива, ще бъдат одобрени, така и затруднява оперативната им работа, тъй като следва да извършат разходите в изключително кратки срокове. Нещо повече – фокусирането на разходите в края на годината създава и съмнения за целенасочено поведение и неефективното им управление.

6. Придържане към добрите бюджетни практики и преустановяване на финансирането на капиталови разходи от други разходни пера, като например текуща издръжка. Същото се отнася и за средствата от резерва за непредвидени и неотложни разходи, които по дефиниция не трябва да финансират планови ремонти.

7. Във всеки бюджетен процес се наблюдава разминаване между прогнози и изпълнение, както и съпътстващите го корекции в бюджета, но тази практика следва да бъде сведена до минимум. От анализа се наблюдават чести корекции по различни параграфи, което показва слабост в планирането и изпълнението на бюджета.

8. Възползване от европейско финансиране за повишаване на административния капацитет в управлението на капиталовите разходи на съдебната система, включително планиране, изпълнение, отчетност, прозрачност и др.

9. Изготвяне на регистър в машинно четим формат с уникален код на обсъждания капиталов разход, включващ: разпоредител с бюджетни кредити и датата на депозираното искане за отпускане на капиталов разход, вид на поискания разход по предварително определени групи, мотиви (решения по време на съдебната ваканция) на постоянните комисии, мотиви и решения на пленума на ВСС, ако разходът е одобрен – дата на заседания, на което е одобрен, суми – поискани, одобрени и изразходвани средства. В регистъра впоследствие следва да се добавят и извършените с решение на административния ръководител на всеки съд капиталови разходи на стойност под определен праг (ако се възприеме отправената в този дух препоръка).

Институт за пазарна икономика

 
Снимка БГНЕС

Инвестициите в съдебната система в България са ниски и страдат от слабо прогнозиране, изпълнение и отчитане, въпреки че тя разполага с широки възможности и гъвкавост в управлението на капиталовите си разходи. Това показва ново изследване на Инситута за пазарна икономика (ИПИ), озаглавено "Планиране, изпълнение и отчитане на капиталовите разходи на съдебната власт", което прави преглед на нормативната рамка, решенията за отпускане на капиталови разходи и бюджетната практика в съдебната система.

Независимо от ниския дял на капиталовите разходи в общия бюджет на съдебната система – за сметка на доминиращ дял на текущите разходи, и най-вече, на разходите за заплати, планирането им е свръхоптимистично, тъй като няма година, в която да са изпълнени. В резултат на това, в края на годината се прехвърлят част от неусвоените капиталови разходи към текущите разходи, например увеличение на възнагражденията на наетите лица. Същевременно редица искания за капиталови разходи от съдилищата остават в графа „преходни ангажименти“ и се прехвърлят за следващи години.

Тази практика не е много по-различна от поведението на останалите институции на бюджетна издръжка, както ИПИ е писал по темата. При останалите разпоредители с бюджетни средства е донякъде разбираемо, тъй като предвидените, но неизпълнени разходи се „губят“ -  ведомствата могат да разполагат в рамките на определените разходни тавани само с реално похарчените средства за годината, като не получават „спестеното“ за управление по собствено усмотрение в следващи години.. Нещо повече – съществува и притеснение, че неизпълнението на разходи в една година се ползва за аргумент за  намаляване на предвидените разходи за следващи години при съставяне на бюджетната прогноза.

Изготвянето и изпълнението на бюджета на съдебната власт обаче е различно, тъй като тя има финансова независимост и „спестеното“ при неизпълнението на разходи не се връща към държавния бюджет, а остава на нейно разположение за следващи бюджетни периоди. С други думи, съдебната система има много по-големи възможности за планиране и изпълнение на капиталовите си разходи, които не са ограничени само до бюджетната година, за разлика от останалите институции на бюджетна издръжка.

Въпреки всичко това при изпълнението на капиталовите разходи се наблюдават редица изкривявания. На първо място е изключително централизираната процедура по одобряването им – всеки съд изпраща искане за отпускане на финансиране до комисия на Висшия съдебен съвет, тя изготвя предложение за решение и го изпраща до пленума на ВСС, който взема окончателното решение. Докато подобна процедура има смисъл за разходи в големи размери, например за основен ремонт, преустройство на съществуващи сграда или закупуване на нови сгради, то е тотално лишено от смисъл за малки разходи като закупуване на огнеупорен сейф, климатик, копирна машина и т.н.

Следващият сериозен проблем е неравноправното третиране на съдилищата и Прокуратурата на Република България. Всеки съд е обвързан от описаната тромава процедура по одобряване на капиталови разходи, докато прокуратурата не е – тя сама определя кои искания за разходи от прокуратури да бъдат удовлетворени. С други думи няма орган, извън прокуратурата, който да влияе на решенията за отпускане на инвестиционни разходи до утвърдения годишен таван. Същевременно капиталовите разходи на съдилищата се одобряват от пленума на ВСС, в който има представители и на прокуратурата, които могат пряко да влияят на тези решения. По този начин нормите на закона реално обхващат системата от съдилищата, а прокуратурата не е обвързана от тази процедура и остава единствено подчинена на волята на главния прокурор и неговите решения как да се насочват капиталовите разходи.

Един от резултатите от неравноправното третиране на съдилищата и прокуратурата намира отражение в инвестиционната програма на ВСС, която реално е списък на чакащите и неодобрени искания от съдилища, оставени в графа „преходни ангажименти”. Друг резултат е изтласкването на инвестиционните разходи към края на годината – около ¾ от тях са концентрирани в последното тримесечие на годината в сравнение с 1/3 от капиталовите разходи на консолидирано ниво в публичния сектор. Проблемът е присъщ както на разходите за покупка на ДМА, така и на разходите за основен ремонт, като нито един от двата разхода не е специфичен заради сезонни фактори за края на годината. Това прави изпълнението на капиталовите разходи още по-притеснително и на практика под въпрос от самото начало на годината. Създава се голяма неяснота за съдилищата и прокуратурата и до превръщането на тези разходи в голям лост за влияние.

На следващо място могат да се посочат редица недостатъци при вземане на решенията за отпускане на капиталови разходи от комисиите към ВСС, например:

липса на обоснованост за одобряване/отхвърляне на даден разход – въпреки ежегодното неизпълнение на инвестиционната програма на съдебната система редица искания за капиталови разходи се отлагат за следващи бюджетни години, включително с аргумент, че не е осигурено финансиране;

липса на критерии за оценка на ефикасността на даден разход - така например 1 брой климатик за сървърно помещение в РС Елин Пелин струва 936 лв., докато в РС Ихтиман цената е с почти 1000 лева повече - 1860 лв. Възможно е да има обяснение за разликата в крайната цена, но това не  става ясно от разгледаните протоколи, което повдига съмнения за адекватността на взетите решения;

липсват аргументи за източника на финансиране на редица одобрени капиталови разходи. Често срещан пример в това отношение е използването на средства от Резерва за неотложни и непредвидени разходи за предвидени разходи, както и финансирането на капиталови разходи с неразпределения резерв по § 10-00 „Издръжка”.
 

Казано накратко – необходимо е изготвяне на инвестиционна стратегия, която обхваща цялата съдебна система и която почива върху обективни критерии за необходимостта и неотложността на инвестициите в ДМА – изграждане и придобиване на нови, както и ремонт на съществуващи - през следващите години. Както се вижда от настоящия анализ и протоколите от заседанията на постоянните комисии към ВСС такъв план липсва, а одобрението на инвестиционните разходи е по-скоро стихийно, отколкото стратегическо.

В резултат на анализа ИПИ изготвя препоръки за отстраняването на основните недостатъци при планирането, изпълнението и отчитането на капиталовите разходи в съдебната сисстема, които изпрати до ВСС:

1. Изготвяне на анализ на материалната база на съдебната система. Това е още по-належащо след прехвърлянето на стопанисване на недвижимите имоти от Министерство на правосъдието към ВСС през 2015 г. Анализът може да раздели различните видове активи в четири групи – в добро състояние, приемливо състояние, недобро състояние и нуждаещи се от неотложен ремонт/замяна. Анализът следва да бъде съобразен с натовареността на отделните органи на съдебната власт и предстоящата оптимизация на съдебната карта и вече започналите процеси в прокуратурата.

2. На база на анализа на материалната база следва да се изготви инвестиционна стратегия, която предвижда капиталовите разходи в съдебната система в краткосрочен и средносрочен план. Стратегията следва да включва обективни критерии за необходимостта от ремонт/замяна на дълготрайни материални и нематериални активи, включително ефективност и ефикасност. На база на приетата стратегия следва да се определят и утвърдените инвестиционни разходи за съответните органи на съдебната власт.

3. Децентрализиране на инвестиционните решения на съдилищата за капиталови разходи до определена сума. Управлението и прекият контрол върху тези разходи следва да е в ръцете на административните ръководители на съда.

4. Изготвяне на ясни критерии за прехвърляне на отговорността за вземане на решения за капиталовите разходи от пленума на ВСС към отделните съдилища. Изготвяне на такива критерии може да се направи в две стъпки – първо, изготвяне на справка за размера на 75% от броя на исканията на съдилищата към пленума на ВСС за капиталови разходи и второ, определяне на праг, равен на стойността на капиталовите разходи в третия квартил от направената справка. По този начин административните ръководители на всеки съд, в рамките на   утвърдения годишен бюджет ще могат да взимат сами решения за капиталови разходи с малка стойност. Като алтернатива, или в допълнение на горния подход, може да се използва и номинална стойност, независеща от разходните практики до момента, която може да се определи като избрано съотношение/коефициент към прага по ЗОП за съответния вид услуга. Досегашната процедура се запазва само за решения относно капиталови разходи над определения праг.

За да се подобри настоящата процедура по разглеждане на исканията за капиталови разходи, е необходимо изготвяне на ясни, последователни и публични критерии, въз основа на които да се вземат обосновани решения. От заседанията на постоянните комисии и пленума на ВСС трябва да е видно защо се уважават едни искания, но се отхвърлят или отлагат други. Целта е както да се подобри ефективността и ефикасността на публичните разходи, така и за да няма съмнения за фаворизиране.

Решенията на постоянните комисии и пленума на ВСС следва да са съпроводени от ясни мотиви за всяко решение – не само при отказ, но и при одобряване на даден разход. Това означава и преустановяване на практиката за вземане на решения ан блок и изготвяне на индивидуални и мотивирани решения.

5. Планиране и равномерно изпълнение на капиталовите разходи през годината, за да няма струпване в последните месеци. Това създава както несигурност за отделните съдилища дали исканията, включително неотложни такива, ще бъдат одобрени, така и затруднява оперативната им работа, тъй като следва да извършат разходите в изключително кратки срокове. Нещо повече – фокусирането на разходите в края на годината създава и съмнения за целенасочено поведение и неефективното им управление.

6. Придържане към добрите бюджетни практики и преустановяване на финансирането на капиталови разходи от други разходни пера, като например текуща издръжка. Същото се отнася и за средствата от резерва за непредвидени и неотложни разходи, които по дефиниция не трябва да финансират планови ремонти.

7. Във всеки бюджетен процес се наблюдава разминаване между прогнози и изпълнение, както и съпътстващите го корекции в бюджета, но тази практика следва да бъде сведена до минимум. От анализа се наблюдават чести корекции по различни параграфи, което показва слабост в планирането и изпълнението на бюджета.

8. Възползване от европейско финансиране за повишаване на административния капацитет в управлението на капиталовите разходи на съдебната система, включително планиране, изпълнение, отчетност, прозрачност и др.

9. Изготвяне на регистър в машинно четим формат с уникален код на обсъждания капиталов разход, включващ: разпоредител с бюджетни кредити и датата на депозираното искане за отпускане на капиталов разход, вид на поискания разход по предварително определени групи, мотиви (решения по време на съдебната ваканция) на постоянните комисии, мотиви и решения на пленума на ВСС, ако разходът е одобрен – дата на заседания, на което е одобрен, суми – поискани, одобрени и изразходвани средства. В регистъра впоследствие следва да се добавят и извършените с решение на административния ръководител на всеки съд капиталови разходи на стойност под определен праг (ако се възприеме отправената в този дух препоръка).

Институт за пазарна икономика

Коментари

Най

Следвайте ни

 
 

Още по темата

Още от категорията