Ad Config - Website header

 

Article_top

Търговията с тютюневи изделия поражда особен интерес в обществото и обвързва социални и финансови въпроси. От една страна са засегнати потребителите с оглед на цената, която плащат за тези продукти и гаранцията, че ще попаднат на по-малко увреждащи здравето им изделия, преминали през държавен контрол. От друга страна хазната има интерес от събирането на налози от тази дейност, като срещу това дължи обезпечаването на добра регулаторна среда за производителите и търговците на тютюн и тютюневи изделия..Показателни за условията, в които работят производителите и търговците, е законодателната регламентация на тези дейности – как се третират тютюневите изделия от момента на посаждането им, какви са условията за изкупуването и обработката им, как се преследва контрабандата и нелегалната търговия на тютюневи изделия.

Регламентация на тютюна

Тютюнът и тютюневите изделия са законово дефинирани понятия – в Закона за тютюна, тютюневите и свързаните с тях изделия (ЗТТСТИ) и в Закона за акцизите и данъчните складове (ЗАДС). Въвеждането на дефиниция е предизвикано изцяло от необходимостта държавните институции да са в състояние първо, да контролират производството и разпространението и второ, да знаят какво подлежи на облагане, за да го обложат с акциз. Ключовите за сектора институции са Министерство на земеделието и храните, Министерство на икономиката, Министерство на финансите, Агенция „Митници” и съдебната система. Според действащите закони институциите са добре въоръжени с правомощия за контрол на всеки етап от цикъла по отглеждане на тютюна до превръщането му в годно за употреба тютюнево изделие (детайли виж в анализа на ИПИ).

На облагане с акциз по принцип подлежат тютюневите изделия, тоест изделията, които са готови за консумация. Именно акцизното облагане създава основната предпоставка за контрабанда и нелегална търговия, което означава, че готовите тютюневи изделия са най-рискови. В същото време контролът върху суровината остава важен, тъй като тя може да се използва за производството на нелегални тютюневи изделия, както и самата тя да бъде обект на нелегално разпространение и употреба.

Не е достатъчно да са добри законите, обаче. Важно е те да бъдат своевременно и последователно прилагани. В изследването на ИПИ се установяват някои административни слабости, които в определени случаи граничат с тотален отказ от изпълнение на задължения. ПО-конкретно, на база на анализа се открояват следните проблеми:

1. Нито една институция в страната не поддържа регистър на машините за обработване на тютюн и производство на тютюневи изделия и в частност на цигари. Липсата на регистрация на съоръженията е породена от законова празнина  - сферата не е нормативно регулирана. Така, дори и такива машини да бъдат конфискувани в случаите на разкрито нелегално производство, актът на конфискация не се отразява в никакъв регистър. След конфискацията често не се стига и до фактическото им унищожаване, а биват продавани на свободния пазар. Това на практика улеснява изкупуването им от потенциални закононарушители. Възможно решение на проблема е:

да бъде въведено задължение за регистрация на производствените съоръжения и машини на територията на страната, като регистрацията дава уникален номер на всяка машина,

последващата им продажба да се извършва само на лица, притежаващи лиценз за производство на тютюневи изделия,
при липса на интерес за закупуване на машината тя да бъде унищожавана,

всяка препродажбата да се отразява в регистъра, така че да се позволява движението на всяка една машина.
Предложените решения не са чужди на българската уредба. Като пример може да се посочи как съоръженията за производство на алкохол се вписват в нарочен регистър при министерството на икономиката.

2. Отнемане на разрешение на производство на тютюневи изделия - в процедурата по отнемане в ЗТТСТИ е възложено в тежест на лицата, подаващи сигнали,  да направят сами проверка на предположенията си, да направят описание на фактическата обстановка и да подкрепят твърденията си с факти и доказателства. И ако това е разбираемо задължение за проверяващите контролни органи, то е абсолютно необосновано за редовите граждани, имащи съмнение за злоупотреби.

Ако жалбите и сигналите не отговарят на законоустановените формални критерии, те дори не се допускат до разглеждане. Това вменява изключителна отговорност на подателя. Редно би било цялостното обосноваване на вида и характера на нарушението да се извършва изцяло от държавните институции на база на извършена от тях проверка.

В допълнение, преди отнемането на лиценза производителите имат право на срок за отстраняване на нередностите и на нанесените щети. В случай че поправят нередностите и щетите, до отнемане на лиценза не се пристъпва. Това прави самата процедура трудна за упражняване.

Като по-малко критични, но също тревожни се констатират следните проблеми:

3. На първо място изпълнителната власт, в лицето на Министерски съвет, от 2014 г. насам не е приемала Национална стратегия за развитие на тютюнопроизводството. На изпратено запитване до Министерството на земеделието и храните от страна на ИПИ (с дата 17.04.2018 г.) за причините за неизпълнение на това задължение  не е получен отговор. След разговор с тютюнопроизводители бе потвърдена липсата на актуален стратегически документ. Така на практика държавата не изпълнява основно свое задължение за разработване на насоки на политиките към отрасъла.

4. До края на март 2018 г. на страницата на Министерство на земеделието и храните регистърът на тютюнопроизводителите и лицата, изкупуващи тютюн, не беше публично достъпен, въпреки изискванията на Наредбата[1] за водене на регистъра.

След редица запитвания от страна на ИПИ, от 24.04.2018 г. информацията от регистъра е  публична и вече МЗХ фактически изпълнява това свое законоустановено задължение след продължително бездействие.

Преследване на контрабандата и нелегалната търговия

Контрабандата и нелегалната търговия с тютюневи изделия са действия, които са укорими според българското законодателство. Това означава, че тяхното извършване е определено като опасно за обществото, защото уврежда обществените интереси в различни области – здравеопазване, събиране на данъци и т.н. Следователно извършителят на контрабанда и нелегална търговия трябва да понесе отговорност за действията си. Всяко от тези нарушения може да бъде различно по степен на обществена опасност – нелегалният внос и продажбата на един стек цигари съществено се различава от нелегалния внос и продажбата на един контейнер цигари. Тази разлика изисква и различен тип третиране на извършителя - наказанието да е съответно на направеното нарушение. В българското законодателство е въведен такъв тип разделение:

по-леките случаи на контрабанда и нелегална търговия са обявени за административни нарушения, т.е. понася се административна отговорност,

 

по-тежките са въздигнати в престъпления и се наказват чрез осъждане на извършителя от съда, т.е. носи се наказателна отговорност.

Така до търсене на наказателна отговорност се прибягва като последна и крайна възможност за реакция. До понасянето на отговорност, обаче, често пъти не се стига. Отговорният да проверява работата на редовите прокурори Инспекторат към Висшия съдебен съвет е установил редица несъвършенства при провеждането на разследвания и повдигането на обвинения на извършителите. За отбелязване е, че самият Инспекторат към ВСС с нищо не е мотивирал проверката си за избор на проверявани прокуратури. Така на практика не се проверяват прокуратурите в пограничните области, в които има потенциален риск от контрабанда и нелегалната търговия. В това число не са обект на проверка окръжните прокуратури в Хасково и Благоевград.

В заключение

Материалното право относно регламентацията на тютюна и тютюневите изделия дава сравнително добра и детайлна уредба на сектора. Съществуват добре развити и всеобхватни дефиниции на изделията от тютюн и производните тютюневи продукти. Това позволява на държавните органи по лесен и непротиворечив начин да прилагат закона както в отношенията си с производителите, така и в изпълнение на възложените им регистрационни и контролни функции. Въпреки добрата правна рамка, обаче, се констатира или забавено изпълнение на задължения на институциите, или пълен отказ от прилагане на закона.

[1] Чл. 4 от Наредба № 22 от 21 декември 2016 г. за реда за воденето на регистър на тютюнопроизводителите и регистър на лицата, които притежават разрешение за изкупуване на суров тютюн, обн. ДВ. бр.105 от 30 Декември 2016г.

Анализът е на Институт за пазарна политика.

 

Търговията с тютюневи изделия поражда особен интерес в обществото и обвързва социални и финансови въпроси. От една страна са засегнати потребителите с оглед на цената, която плащат за тези продукти и гаранцията, че ще попаднат на по-малко увреждащи здравето им изделия, преминали през държавен контрол. От друга страна хазната има интерес от събирането на налози от тази дейност, като срещу това дължи обезпечаването на добра регулаторна среда за производителите и търговците на тютюн и тютюневи изделия..Показателни за условията, в които работят производителите и търговците, е законодателната регламентация на тези дейности – как се третират тютюневите изделия от момента на посаждането им, какви са условията за изкупуването и обработката им, как се преследва контрабандата и нелегалната търговия на тютюневи изделия.

Регламентация на тютюна

Тютюнът и тютюневите изделия са законово дефинирани понятия – в Закона за тютюна, тютюневите и свързаните с тях изделия (ЗТТСТИ) и в Закона за акцизите и данъчните складове (ЗАДС). Въвеждането на дефиниция е предизвикано изцяло от необходимостта държавните институции да са в състояние първо, да контролират производството и разпространението и второ, да знаят какво подлежи на облагане, за да го обложат с акциз. Ключовите за сектора институции са Министерство на земеделието и храните, Министерство на икономиката, Министерство на финансите, Агенция „Митници” и съдебната система. Според действащите закони институциите са добре въоръжени с правомощия за контрол на всеки етап от цикъла по отглеждане на тютюна до превръщането му в годно за употреба тютюнево изделие (детайли виж в анализа на ИПИ).

На облагане с акциз по принцип подлежат тютюневите изделия, тоест изделията, които са готови за консумация. Именно акцизното облагане създава основната предпоставка за контрабанда и нелегална търговия, което означава, че готовите тютюневи изделия са най-рискови. В същото време контролът върху суровината остава важен, тъй като тя може да се използва за производството на нелегални тютюневи изделия, както и самата тя да бъде обект на нелегално разпространение и употреба.

Не е достатъчно да са добри законите, обаче. Важно е те да бъдат своевременно и последователно прилагани. В изследването на ИПИ се установяват някои административни слабости, които в определени случаи граничат с тотален отказ от изпълнение на задължения. ПО-конкретно, на база на анализа се открояват следните проблеми:

1. Нито една институция в страната не поддържа регистър на машините за обработване на тютюн и производство на тютюневи изделия и в частност на цигари. Липсата на регистрация на съоръженията е породена от законова празнина  - сферата не е нормативно регулирана. Така, дори и такива машини да бъдат конфискувани в случаите на разкрито нелегално производство, актът на конфискация не се отразява в никакъв регистър. След конфискацията често не се стига и до фактическото им унищожаване, а биват продавани на свободния пазар. Това на практика улеснява изкупуването им от потенциални закононарушители. Възможно решение на проблема е:

да бъде въведено задължение за регистрация на производствените съоръжения и машини на територията на страната, като регистрацията дава уникален номер на всяка машина,

последващата им продажба да се извършва само на лица, притежаващи лиценз за производство на тютюневи изделия,
при липса на интерес за закупуване на машината тя да бъде унищожавана,

всяка препродажбата да се отразява в регистъра, така че да се позволява движението на всяка една машина.
Предложените решения не са чужди на българската уредба. Като пример може да се посочи как съоръженията за производство на алкохол се вписват в нарочен регистър при министерството на икономиката.

2. Отнемане на разрешение на производство на тютюневи изделия - в процедурата по отнемане в ЗТТСТИ е възложено в тежест на лицата, подаващи сигнали,  да направят сами проверка на предположенията си, да направят описание на фактическата обстановка и да подкрепят твърденията си с факти и доказателства. И ако това е разбираемо задължение за проверяващите контролни органи, то е абсолютно необосновано за редовите граждани, имащи съмнение за злоупотреби.

Ако жалбите и сигналите не отговарят на законоустановените формални критерии, те дори не се допускат до разглеждане. Това вменява изключителна отговорност на подателя. Редно би било цялостното обосноваване на вида и характера на нарушението да се извършва изцяло от държавните институции на база на извършена от тях проверка.

В допълнение, преди отнемането на лиценза производителите имат право на срок за отстраняване на нередностите и на нанесените щети. В случай че поправят нередностите и щетите, до отнемане на лиценза не се пристъпва. Това прави самата процедура трудна за упражняване.

Като по-малко критични, но също тревожни се констатират следните проблеми:

3. На първо място изпълнителната власт, в лицето на Министерски съвет, от 2014 г. насам не е приемала Национална стратегия за развитие на тютюнопроизводството. На изпратено запитване до Министерството на земеделието и храните от страна на ИПИ (с дата 17.04.2018 г.) за причините за неизпълнение на това задължение  не е получен отговор. След разговор с тютюнопроизводители бе потвърдена липсата на актуален стратегически документ. Така на практика държавата не изпълнява основно свое задължение за разработване на насоки на политиките към отрасъла.

4. До края на март 2018 г. на страницата на Министерство на земеделието и храните регистърът на тютюнопроизводителите и лицата, изкупуващи тютюн, не беше публично достъпен, въпреки изискванията на Наредбата[1] за водене на регистъра.

След редица запитвания от страна на ИПИ, от 24.04.2018 г. информацията от регистъра е  публична и вече МЗХ фактически изпълнява това свое законоустановено задължение след продължително бездействие.

Преследване на контрабандата и нелегалната търговия

Контрабандата и нелегалната търговия с тютюневи изделия са действия, които са укорими според българското законодателство. Това означава, че тяхното извършване е определено като опасно за обществото, защото уврежда обществените интереси в различни области – здравеопазване, събиране на данъци и т.н. Следователно извършителят на контрабанда и нелегална търговия трябва да понесе отговорност за действията си. Всяко от тези нарушения може да бъде различно по степен на обществена опасност – нелегалният внос и продажбата на един стек цигари съществено се различава от нелегалния внос и продажбата на един контейнер цигари. Тази разлика изисква и различен тип третиране на извършителя - наказанието да е съответно на направеното нарушение. В българското законодателство е въведен такъв тип разделение:

по-леките случаи на контрабанда и нелегална търговия са обявени за административни нарушения, т.е. понася се административна отговорност,

 

по-тежките са въздигнати в престъпления и се наказват чрез осъждане на извършителя от съда, т.е. носи се наказателна отговорност.

Така до търсене на наказателна отговорност се прибягва като последна и крайна възможност за реакция. До понасянето на отговорност, обаче, често пъти не се стига. Отговорният да проверява работата на редовите прокурори Инспекторат към Висшия съдебен съвет е установил редица несъвършенства при провеждането на разследвания и повдигането на обвинения на извършителите. За отбелязване е, че самият Инспекторат към ВСС с нищо не е мотивирал проверката си за избор на проверявани прокуратури. Така на практика не се проверяват прокуратурите в пограничните области, в които има потенциален риск от контрабанда и нелегалната търговия. В това число не са обект на проверка окръжните прокуратури в Хасково и Благоевград.

В заключение

Материалното право относно регламентацията на тютюна и тютюневите изделия дава сравнително добра и детайлна уредба на сектора. Съществуват добре развити и всеобхватни дефиниции на изделията от тютюн и производните тютюневи продукти. Това позволява на държавните органи по лесен и непротиворечив начин да прилагат закона както в отношенията си с производителите, така и в изпълнение на възложените им регистрационни и контролни функции. Въпреки добрата правна рамка, обаче, се констатира или забавено изпълнение на задължения на институциите, или пълен отказ от прилагане на закона.

[1] Чл. 4 от Наредба № 22 от 21 декември 2016 г. за реда за воденето на регистър на тютюнопроизводителите и регистър на лицата, които притежават разрешение за изкупуване на суров тютюн, обн. ДВ. бр.105 от 30 Декември 2016г.

Анализът е на Институт за пазарна политика.

Коментари

Най

Следвайте ни

 
 

Още по темата

Още от категорията