Здравейте,

Аз съм Веселин Желев и ви представям “Европа отблизо” - рубриката ни, в която всеки понеделник ви предлагаме анализ на събитията, явленията и процесите в Европейския съюз и значението им за България.

Европейският съюз отдавна живее с парадокса, че е глобален икономически гигант, но външнополитическо джудже. Външната политика и отбраната са сред областите, в които ЕС остава незавършен проект.

Той няма външен министър, няма външно министерство, няма единна дипломатическа доктрина, а има върховен представител за външната политика и сигурността и Европейска служба за външно действие (ЕСВД), която по замисъл трябва да бъде неговата дипломатическа машина. В действителност тя е сложен хибрид между националните интереси на 27 държави и институционалните амбиции на Комисията, между политическите сделки след европейските избори и реалните нужди на един съюз, който се опитва да действа като геополитически играч.

Европейската служба за външно действие (ЕСВД) не е подразделение на Съвета, нито структура на Комисията, а функционално автономно дипломатическо звено на Европейския съюз. Вградена в архитектурата на Лисабонския договор, службата разполага със собствен бюджет и администрация, обединяваща кадрите на Брюксел и националните дипломати. Тя е пряко подчинена на Върховния представител по външните работи и сигурността, за да подпомага двойната му роля в Комисията и Съвета „Външни работи“.

Върховният представител – в момента Кая Калас, бивша министър-председателка на Естония – не прави външната политика на ЕС, а я представлява. Тя е лице на решения, които не взема, а само защитава пред света. Това е фундаменталната слабост на европейската външна политика: тя е колективна, но не е единна; има институции, но няма център; има амбиции, но няма достатъчно инструменти.

Калас представлява решенията на външните министри и министрите на отбраната на държавите членки, които се събират в Съвета и определят общите позиции. Но тези решения покриват само малка част от огромното поле на външната политика – онези теми, по които държавите членки са успели да постигнат единодушие.

А единодушието е рядка птица в Европа. То отсъства по най-важните въпроси: политиката в Близкия изток, санкциите срещу държави и режими, отношенията със САЩ, Китай и Русия, изграждането на европейската отбрана. Така върховният представител се оказва в ролята на дипломат, който трябва да защитава нещо незавършено, нестабилно и постоянно променящо се. Светът вижда това и се възползва. Израел, Русия, Китай, САЩ – всички те знаят, че Европа говори трудно в един глас и че този глас често е компромисен, бавен, омекотен.

Примерите са всекиневни. Калас настоява ЕС да санкционира Израел заради убийствата на цивилни в Газа и заради незаконните селища на Западния бряг. Франция, Белгия, Испания я подкрепят. Германия е против. И Калас излиза пред света с вързани ръце. Тя може да говори, но не може да действа. Може да призовава, но не може да налага. Може да предупреждава, но не може да санкционира.

Същото се случва и в случая с Русия. Калас предлага нови санкции срещу руски физически и юридически лица заради войната в Украйна. Но страни като Унгария, Словакия, България, а понякога и Франция, Италия, Гърция, имат други идеи, други интереси, други зависимости. Преговорите се точат, санкциите се бавят, текстовете се омекотяват. Москва наблюдава това с презрение и използва слабостта на Европа, за да ескалира агресията си. Войната в Украйна е най-яркото доказателство, че европейската външна политика е не просто незавършена, а структурно неспособна да реагира бързо и твърдо.

Тази слабост се допълва от една стара европейска болест: националните правителства приписват успехите на себе си, а неуспехите – на Брюксел. „Брюксел“ е удобен виновник. Той няма лице, няма име, няма адрес, няма банкова сметка, няма полицейско досие. Да го ругаеш е безопасно – той няма да ти отговори. Но ругатните носят рейтинг пред недоволните, гневните, уплашените. Така европейската външна политика се оказва не само институционално ограничена, но и политически подкопана от собствените си държави членки.

Последната проява на тази болест е германо-френската идея за реформа на Европейската служба за външно действие. Накратко: Берлин и Париж предлагат службата да бъде преместена в структурата на Комисията. Това би превърнало върховния представител в първи заместник-председател на Комисията с пряк надзор над всички комисари, чиито ресори имат отношение към външната политика – търговия, хуманитарна помощ, международно сътрудничество, помощ за развитие, отбрана. На теория това би дало на Калас повече ресурси и инструменти. На практика би я поставило под прякото ръководство на председателката на Комисията Урсула фон дер Лайен.

Тук започва истинският конфликт. Фон дер Лайен и Калас са в негласна, но интензивна вражда още от създаването на втората Комисия на Фон дер Лайен през 2024 г. Тази вражда има политически и географски корени. Фон дер Лайен идва от дясноцентристката Европейска народна партия, Калас – от европейските либерали. Фон дер Лайен представлява Германия – най-голямата икономическа сила в ЕС и държава основателка. Калас представлява Естония – малка държава от Североизточна Европа, която е сред най-твърдите противници на Путинова Русия. Германия има дълга история на недалновидни компромиси с Москва, особено в енергетиката. Естония има дълга история на страдание от Москва. Това не е просто институционален спор, а сблъсък на политически култури, геополитически инстинкти и лични амбиции.

Ако службата на Калас премине към Комисията, Фон дер Лайен ще има пълна власт над нейните действия. По договор тя определя ресорите на комисарите, състава на Комисията, персоналните решения. Това означава, че може да сведе Европейската служба за външно действие до една от многото генерални дирекции на Комисията. Всъщност тя вече започна да прави това. В състава на втората си Комисия Фон дер Лайен създаде нови комисари, чиито ресори дублират или орязват функциите на службата на Калас – като например комисар по отбраната, комисар за Средиземноморието. Това е институционално разпиляване на външната политика, което поставя под въпрос самия смисъл на върховния представител.

"Политико" описва подробно как Калас е реагирала на германо-френския план. Според изданието тя е била вбесена от идеята, че службата ѝ може да бъде погълната от Комисията. В разговори с дипломати Калас е предупредила, че това би унищожило независимостта на европейската външна политика.

„Ако над мен стои някой, който всъщност взема решенията, тогава това не работи“, каза Калас пред журналисти след дебата с външните министри на ЕС в Уиклоу, Ирландия на 2 септември т.г.

Тя настоява, че службата трябва да остане под контрола на държавите членки, защото само така може да представлява общата воля на Съвета, а не волята на председателя на Комисията. "Политико" цитира европейски дипломат, който казва, че Калас е видяла в германо-френския план опит да бъде поставена под опека и да бъде лишена от политическа тежест. Според изданието тя е провела серия от срещи с министри от Северна и Източна Европа, за да изгради блокиращо мнозинство срещу реформата.

Фон дер Лайен не отстъпва. "Политико" отбелязва, че тя е използвала своята институционална мощ, за да изолира Калас от ключови решения. Сред примерите, посочени от дипломати пред изданието, е обявяването на нови европейски ангажименти към Близкия изток без предварително съгласуване със службата на Калас, включително инициативи за хуманитарни коридори и регионални партньорства, които традиционно попадат в нейния мандат.

Друг пример е подготовката на предложения за европейска отбранителна индустрия и координация на военната помощ за Украйна, където Комисията е действала самостоятелно, въпреки че това е област, в която върховният представител би трябвало да играе водеща роля.

На 6 септември т.г. Калас беше принудена да отмени представянето на нова група на високо ниво, съставена от бивши политически и военни лидери, която трябваше да предложи идеи за запълване на европейските отбранителни дефицити. Инициативата, замислена като част от усилията на Калас да засили ролята на Европейската служба за външно действие и да противодейства на германо-френския план за реформа, беше възприета от някои дипломати като опит тя да остане релевантна в институционалната битка с Комисията.

Групата е трябвало да бъде оглавена от бившия генерален секретар на НАТО Андерс Фог Расмусен и да включва фигури като бившия министър на отбраната на Естония Юри Луик и Флоранс Парли, бивша министърка на въоръжените сили на Франция, но след натиск от няколко столици Калас е била принудена да се откаже от инициативата буквално в последния момент. Официалното обяснение е било, че част от държавите членки не смятат подобен формат за подходящ в този момент, а според други източници е имало и допълнителни политически усложнения, включително от италианска страна. Отмяната е удар по авторитета на Калас, тъй като инициативата е била замислена като част от по-широк опит да се даде нов импулс на службата ѝ в момент, когато Комисията разширява собствените си структури в сферата на отбраната.

"Политико" отбелязва и случаи, в които Фон дер Лайен е провеждала директни разговори с ключови международни партньори – включително САЩ и Израел – без участието на Калас, след което е представяла договореното като линия на ЕС, поставяйки върховния представител пред свършен факт. Според изданието това е било възприето от Калас и от част от държавите членки като систематичен опит да бъде иззета част от външнополитическата компетентност на Европейската служба за външно действие и да бъде концентрирана в кабинета на председателката на Комисията.

Според "Политико" в кабинета на Фон дер Лайен доминира убеждението, че външната политика на ЕС трябва да бъде централизирана, защото сегашният модел е неефективен и бавен. Но критиците виждат в това не стремеж към ефективност, а стремеж към контрол.

Тук се връщаме към другата стара европейска болест: върховният представител е част от политическата сделка след европейските избори. Четирите най-важни поста – председател на Комисията, председател на Европейския съвет, върховен представител и председател на Европейския парламент – се разпределят между политическите семейства и държавите членки така, че всички интереси да бъдат удовлетворени. Въпросът дали така сформираният екип може да води съгласувана политика е второстепенен. Заради това отношенията между Фон дер Лайен и председателя на Европейския съвет в предишния мандат Шарл Мишел бяха особено обтегнати. Мишел, белгийски френскоезичен либерал, често се сблъскваше с Фон дер Лайен заради външнополитически инициативи, които тя обявяваше без съгласуване. Тези конфликти бяха симптом на по-дълбок проблем: европейската външна политика е разпределена между институции, които сякаш не са създадени да работят заедно, а да балансират интереси.

Днешният конфликт между Калас и Фон дер Лайен е продължение на тази логика. Той не е просто спор за структурата на една служба. Той е спор за това кой държи властта върху външната политика на ЕС. Дали тя принадлежи на държавите членки, които действат чрез Съвета? Или принадлежи на Комисията, която иска да централизира процеса? Дали върховният представител трябва да бъде лице на колективната воля на 27-те? Или трябва да бъде заместник на председателя на Комисията, който изпълнява нейните политически приоритети?

Германо-френският план поставя тези въпроси на масата. Той отваря нов институционален конфликт в ЕС, който може да промени баланса на властта. Ако бъде приет, Европа ще има по-централизирана външна политика, но тя ще бъде проектирана от Комисията и осъществявана от нея след благословията на държавите членки. Ако бъде отхвърлен, Европа ще запази сегашния модел, който е бавен, фрагментиран и зависим от единодушието на националните столици. И в двата случая проблемът остава: Европа няма истинска външна политика, но има борба за власт върху нея.

Калас е символ на този парадокс. Тя е политик с ясни позиции, с твърд курс срещу Русия, с амбиция да направи Европа по-силна и по-единна. Но институционалната рамка я държи в постоянна зависимост от държавите членки и от Комисията. Тя представлява нещо незавършено, което светът вижда и използва. И докато Европа спори кой трябва да държи лостовете на външната политика, тези лостове остават слаби, а светът не чака.

Това е истинската драма на европейската външна политика: тя е арена на институционални битки, политически сделки и национални интереси, но не е инструмент за действие в пълния смисъл на думата. И докато Европа не реши кой държи властта върху нея, тя ще продължи да бъде гигант без ръце – силна на думи, слаба на дела, представяна от хора, които могат да говорят, но не винаги могат да действат.