През последните години дискусиите за съдебна реформа се превърнаха от нишова тема в обществена кауза. Това е индикатор за колективното осъзнаване на ключовото значение на независимата и ефективна съдебна власт за демократичния ред и дава възможност за по-широк граждански мониторинг върху работата ѝ. Нещо повече, въпросът до такава степен стана водещ и на политическата сцена, че доведе до проект за конституционни промени, помирение между политически опоненти и изпиране на кирливи ризи.

Извън политическата конюнктура обаче е необходимо да погледнем предлаганите изменения и допълнения в Конституцията и по същество. За отправна точка ще послужи публикуваното тази седмица становище на Венецианската комисия (ВК) относно законопроекта за изменение и допълнение на основния закон на страната.

Основните въпроси:

Прокурорски съвет

"…Комисията отбелязва в становищата си от 2017 г. и от 2019 г., че главният прокурор все още играе твърде важна роля в този орган (ВСС) – чрез членове от прокуратурата (главният прокурор остава техен йерархичен началник) и чрез тези членове, които имат прокурорски опит (в закона няма забрана да се избират прокурори за непрофесионални членове на ВСС)" (пар. 41)

"Някои от представителите на НПО, организациите на българските съдии и прокурори (които се позоваха на съвместно писмено становище в тази насока) и представители на ВСС, […] изразиха опасения от премахването на Пленума, тъй като считат, че това разделяне може да доведе до изолация на двете професионални общности и свързания с това засилен корпоративизъм". (пар. 44)

"…Пленумът на ВСС няма да номинира кандидати за двамата председатели на върховни съдилища и главен прокурор. Закриването на Пленума е отговор на опасенията, че прокурорите, и в частност главният прокурор, са прекомерно въвлечени в управлението на съдиите. Така че разделянето на ВСС на два отделни съвета е в съответствие с предишните препоръки на Венецианската комисия и трябва да бъде приветствано. То засилва съдебната независимост, като предотвратява неправомерното влияние на прокуратурата върху съдебната власт. За да се отговори на опасенията, повдигнати от редица събеседници относно риска от изолация на двете професии, могат да се предвидят срещи между двата съвета с цел обмен на информация и най-добри практики без да е необходимо това да се институционализира." (пар. 45)

 "Налице е дискусия между експерти и конституционалисти за това дали прокурорските съвети трябва да се състоят от мнозинство от прокурори, избрани от прокурори. За разлика от съда, прокуратурата често е организирана по йерархичен начин що се отнася до управлението, какт" и по отношение на професионалните си функции, което носи риск прокурорският състав на прокурорския съвет да бъде под влиянието на главния прокурор. Това може да (…) отслаби необходимата отчетност на прокуратурата.“ (пар. 62).

Фокусът в коментарите на Комисията е форматът на съвета да е такъв, че да изключва неправомерното влияние, включително политическото такова. Както е известно, ЗИД на КРБ предвижда прокурорският съвет да има 10 членове: ex officio главния прокурор, двама членове се избират пряко от прокурорите, един от следователите и шестима юристи се избират от Народното събрание. Важното за ВК е във всеки случай крайният състав на органа да е такъв, че да изключва контрола на тази институция от политическото мнозинство на деня, като в същото време се гарантира отчетността и ефективността на прокуратурата.

Настоящият модел – предложен в ЗИД на КРБ с превес на непрокурорския състав на прокурорския съвет – би могъл да съществува единствено при формат, при който се запазва устройство на Висш съдебен съвет с две колегии на съдии и прокурори/следователи и общ пленум. В свое становище от януари 2020 г. от Правната програма на ИПИ е отбелязала именно това:

"Замисълът на едни конституционни промени относно устройството и правомощията на българската прокуратура би бил да се засили общественият надзор върху нейната дейност, да се гарантира по-голямата независимост на редовите прокурори чрез редуциране влиянието на главния прокурор в ПК на ВСС и да се гарантира обективността на прокуратурата по обвинителната ѝ функция, в това число и в успеваемостта на произведените обвинения. Тази независимост следва да се разглежда в контекста на защитата на публичния интерес. Макар и изведено по тълкувателен път прокуратурата е отговорната институция за упражняване на наказателната политика на държавата, включително и осъществявайки функцията на единствен защитник на обществения интерес."

Идеята е прокурорската колегия на ВСС да се състои преимуществено от членове, избирани от Народното събрание, като те да бъдат юристи с професионален опит, различен от този на действащ прокурор или следовател както и на прокурор и следовател, заемал длъжността поне 5 години преди датата на избора.

Съществен въпрос, който не е предмет на анализ и оценка е качеството на взаимодействие му полицията и прокуратурата, като задължени по закон да извършват процесуалните действия в досъдебното производство. Това именно изисква външни за прокуратурата лица да извършват тази оценка на работата на двете звена като най-подходящи за целта са лица от съдийското съсловие. Ето защо в квотата на ВСС, излъчвана от НС поне един от членовете следва да бъде избиран от съдийското съсловие (Виж становището на ИПИ тук). Така едновременно ще се гарантира, че в състава ще влязат професионалисти, които имат поглед върху работата на прокуратурата и в същото време ще осигури намаляване на политическото влияние.

Друг важен проблем е оставянето на избора на главен прокурор само в ръцете на прокурорския съвет. Липсата на съдии в този избор лишава процедурата именно от тези юристи, които, в ролята си на независим арбитър, пряко са запознати с работата на прокурорите.

Съдебен съвет

"Съставът на ВСС (…) е в съответствие с предишните препоръки на ВК и със стандартите, посочени в Препоръка CM/Rec(2010)12, която гласи, че не по-малко от половината членове на такива съвети трябва да бъдат съдии, избрани съдии от всички нива на съдебната система и при зачитане на плурализма в съдебната система" (пар. 47)

 "…[М]оже да се приеме, че „професионален опит“ се отнася до различни юридически професии. Това може да бъде изрично посочено в член 130, ал. 2. (…) Приветства се разпоредбата членовете на ВСС, избрани от парламентарната квота, да не са членове на съдебната власт. Препоръчително е да се добави и правило за изключване на действащи политици (народни представители) от "юристите", които могат да бъдат избирани във ВСС". (пар. 49)

Дългогодишно повтаряният стандарт мнозинството в предлагания съдебен съвет да са съдии, избрани от съдиите, е най-после спазен. Теоретично това би трябвало да доведе до засилване на самоуправлението им, което от една страна следва да гарантира тяхната независимост и липса на неправомерно вмешателство в тяхната работа, а от друга – да засили отчетността им пред съсловието, което ги е избрало.

Сам по себе си обаче този стандарт не би довел автоматично до подобряване на настоящето положение, ако не се създадат гаранции на законово ниво, че избраните от колегите си съдии ще са от различни нива на съдебната система, ще има баланс между различните региони, пола и т.н. Това означава, че е необходимо да се осигурят условия за съставянето на балансиран съвет не само между съдебните и несъдебните членове, но и между самите съдии. Неслучайно това е подчертано на поне две места в становището. В противен случай има големи шансове за членове на съвета да бъдат избрани от съдиите само „шефове“ по подобие на последния избор на съдии за Съдийската колегия на ВСС.

Относимо и за двата съвета

Конституционният текст трябва да предвижда какво да се предприеме, ако мнозинството от 2/3 в НС, необходимо за избор на непрофесионални членове, не бъде постигнато. Комисията отново подчертава, че без механизъм за предотвратяване на подобна безизходица това правило, залегнало в Конституцията, може да се превърне в пречка за нормалното функциониране на двата съвета. За да се справи с това, Комисията е предоставила в своето Становище от 2020 г. относно предишни изменения на Конституцията на България пример за възможен механизъм. (…). Същата разпоредба следва да важи и за избор на членове на Прокурорския съвет. (пар. 50)

В CDL-AD(2020)035 ВК препоръчва: „…Конституцията може да предвиди, например, че правомощието да избере определен минимален брой непрофесионални членове в този случай се прехвърля временно на президента или друг независим орган на власт (например омбудсмана), ако парламентът не успее да постигне съгласие за кандидатите и необходимото мнозинство. Могат да се вземат предвид и други механизми против подобно блокиране.“ (пар. 56)

Назначаването и освобождаването на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд се прехвърлят от Президента към Висшия съдебен съвет. Поправката се приветства, тъй като може да се счита, че укрепва съдебната независимост. (пар. 51)

Би било рисковано да се остави на НС да избира с падащо мнозинство от народните представители, защото това би означавало да се стига винаги до тази процедура предвид политическия манталитет у нас. Неприложимо е президентът или друг орган да назначава, тъй като се стига да изземване на конституционна компетентност. Затова практическото измерение на това предложение може да се сведе до това президентът да ги подканва от трибуната на НС по реда на ПОДНС. Нищо повече.

Като положително е отчетено отнемането на правомощието на президента да издава указ за назначаването и освобождаването на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд. В законопроекта за изменение на КРБ е предвидено процедурата да завършва с избора, проведен от ВСС. Макар и ВК да определя този процедурен подход като укрепване на съдебната независимост, могат да се изразят редица несъгласия, свързани с българския правен и социален контекст:

Първата сериозна опасност е да се стигне до прекомерно самозатваряне на системата предвид факта, че този съвет ще бъде доминиран от съдии;

И към настоящия момент при повторен избор на председателите на ВКС и ВАС президентското вето се обезсилва – тоест, то е преодолимо и няма крайна тежест, и трудно можем да допуснем, че е реален лост за влияние върху съдебната независимост;

Първоначалният отказ на президента да издаде указ по назначението е възможност да бъдат обсъдени широко професионалните и личните качества на личността, предложена за поста;

Към настоящия момент процедурата не подлежи на съдебен контрол. Разчита се на процедурната и институционална тежест на президентската институция. При отмяна на тази възможност актът на избор ще бъде подсъден на ВАС. Големият въпрос е ще бъде ли превърнат ВАС в орган по назначението по същество, в случай че отмени избора за съдийския съвет и това на практика не значи ли, че ВАС ще е действителният орган по назначението.

Със същата степен на несъгласие можем да се отнесем критично и към препоръката министърът на правосъдието да няма правото на искане за започване на дисциплинарно производство срещу съдия, прокурор и следовател. На първо място, преценката какъв ще е изходът от производството остава у съдебния, съответно прокурорския съвет (сега у ВСС). Тоест, едно такова действие не води автоматично до наказание, а е форма на съпротива срещу прекомерната професионална солидарност между хората от една система, а в българската социална среда също е и опит за противопоставяне на значителните, но неефективни мнозинства в съвета. Съществуват достатъчно процедурни гаранции в самото дисциплинарно производство. Отмяната на това правомощие косвено би повлияло и на новоприетия, но още неподействал механизъм за разследване на главния прокурор и неговите заместници – тъй като при установяване на липса на престъпление, преписката се изпраща на министъра с цел да поиска той, при установеност, дисциплинарно, а не наказателно преследване (вж. чл. 411а, ал. 6 от НПК).

Огромна е съпротивата управлението на собствеността от ВСС да бъде върнато като компетентност на министъра на правосъдието, каквито текстове са предложени в ЗИД на КРБ. ВК подчертава, че в тази област няма международен стандарт, който да изисква бюджетна автономия на съдилищата, но гледните точки на съдебната система трябва да се вземат предвид при определянето на бюджета (пар. 55, 57). ВК намира за удачно и съветите да не бъдат натоварвани с прекомерни административни функции (пар. 56). От ИПИ поддържаме това решение като предлагаме разделение на бюджета на съдебната власт на:

Съществени функции на съдебната власт – правораздавателна за съда и функция по разследване и обвинение за следствието и прокуратурата – в това перо да бъдат основните заплати на съдии, прокурори и следователи, както и всичко свързано с обезпечаването на съдопроизводствената дейност;

Капиталови разходи, включително и електронни системи и регистри – поддръжката и управлението да се извършват от МП. Да се гарантира, че достъпът до софтуерните продукти е възможен само от двата съвета, съответно от ВСС, ако се запази вариантът на общ съвет две колегии и пленум.
Всички останали разходи като тези за бонуси към заплатите, работното облекло и обезпечаването на почивните станции и др. под. да бъдат определени като несъществени и да не бъдат удовлетворявани в пълен размер поради прекомерност и несъществено влияние върху функционалната независимост на съдебната власт (статия виж тук).

В заключение

Политическата воля и институционалната култура са определящи за всяко действие. Венецианската комисия неведнъж ни е подсказвала, че няма да стане лесно и веднага и че всяка конституционна или законова промяна само слага начало на промяната, но далеч не я изчерпва:

"Необходима е адекватна правна рамка, но не по-малко важни са професионалният етос и общата политическа култура"

"Трябва да се подчертае, че няма институционално бързо решение за създаване на независима и безпристрастна съдебна система, работеща в съответствие с високи професионални стандарти. Институционалните реформи трябва да вървят ръка за ръка с, а не да заместват, дългосрочни усилия, насочени към подобряване на професионализма, прозрачността и етиката в съдебната система, както и изграждане на култура на уважение към независимост на съдебната власт от другите държавни власти."

Институт за пазарна икономика