Здравейте,

Аз съм Веселин Желев и ви представям “Европа отблизо” - рубриката ни, в която всеки понеделник ви предлагаме анализ на събитията, явленията и процесите в Европейския съюз и значението им за България.

От фалита на американската  инвестиционна банка Lehman Brothers през 2008 г. до днес ЕС е в почти непрекъснати кризи. Първо този фалит отключи глобална криза в кредитирането. Последва я криза на суверенните дългове, която прерасна в криза на еврото. Едва тя приключи, започна родената в Арабската пролет миграционна криза и застъпилите се с нея кризи с тероризма и с Украйна.

Последва ги първият мандат на Доналд Тръмп като президент на САЩ, кризата на доверието в НАТО, пандемията от COVID-19, руското нахлуване в Украйна, вторият мандат на Тръмп със залп от познати заплахи - с търговска война, оттегляне на американските гаранции за сигурност на Стария континент, териториални претенции към Дания и нови заплахи за наказателни мита в отговор на европейското дигитално законодателство.

Ако нещо обединява тези кризи, то е, че ЕС ги решаваше "на парче" с минималния необходим разход на политически капитал и с краткосрочен хоризонт, пазейки се от радикални стъпки и дълбоки промени. Най-достъпно този стил на управление на кризите обобщи за журналистите Жан-Клод Юнкер* в една от безсънните срещи на върха на ЕС по време на дълговата криза:

"Ние знаем точно какво трябва да направим, но не знаем как да спечелим изборите след това".

В поредицата от кризи ЕС се разви институционално. Той вече има закони, органи, механизми, с които да реагира при евентуалното им повторение. Но политически явления като Тръмп и Путин и технологичната революция в лицето на изкуствения интелект показват, че неподозирани рискове, за които Европа не е готова, дебнат отвсякъде. И тя, вярна на стария навик, отново спори за политически най-евтиното решение, което отлага проблема, но не го отстранява.

Този европейски синдром е анализиран оригинално от трима американски учени през 2016 г. Ерик Джоунс от университета "Джонс Хопкинс", Даниел Келемен от университета "Ратгърс" и Софи Мьоние от Принстънския университет описват палиативният модел на действие на ЕС като "проваляне (или пропадане) напред" (failing forward). Идеята на едноименната им статия е, че ЕС се движи напред чрез провали. Концепцията failing forward означава, че ЕС се интегрира чрез кризи. Когато институциите са недовършени, това води до проблеми, които принуждават държавите да правят нови компромиси и реформи, като така се стига до по-дълбока, но все още несъвършена интеграция.

Авторите проследяват как първоначалният отказ от централизирана регулация на финансовите пазари води до системни рискове, които се материализират по време на кризата. В отговор, държавите членки приемат частични мерки — като създаването на Единен надзорен механизъм в рамките на Европейската централна банка и единен механизъм за преструктуриране при банкова несъстоятелност — но отказват по-радикални решения като обща гаранция на депозитите или пълна фискална интеграция. Така се запазва цикълът на непълни реформи, които стабилизират системата временно, но не решават фундаменталните проблеми.

Политически, този модел на интеграция чрез криза има двойствен ефект. От една страна, той позволява на ЕС да се адаптира и да се задълбочи институционално. От друга страна, постоянната нужда от спешни реформи и усещането за хронична криза подкопават общественото доверие в европейския проект.

Авторите предупреждават, че „пропадането напред“ може да се окаже самоподриващ се механизъм, който в дългосрочен план застрашава легитимността и устойчивостта на ЕС.

В заключение Джоунс, Келемен и Мьоние предлагат аналитична рамка, която обяснява не само реакциите на ЕС към еврокризата, но и по-широката логика на европейската интеграция. Тяхната концепция за „пропадане напред“ е приложима и към други области на политиката, като миграция, енергетика и външна политика, и предоставя основа за критична оценка на институционалната еволюция на ЕС.

Примерите

След избухването на дълговата криза в Гърция през 2010 г., Европейският съюз бе принуден да действа в условия на институционален вакуум. Липсата на централен механизъм за финансова стабилност наложи спешни решения, които обаче се оказаха временни, фрагментарни и недостатъчни за справяне с мащаба на кризата.

Първият спасителен пакет за Гърция бе договорен през май 2010 г. чрез междуправителствени споразумения между държавите от еврозоната и Международния валутен фонд. Този подход бе избран, защото Договорът от Лисабон забранява пряко спасяване на държави членки (т.нар. no bailout clause), а ЕС не разполагаше с институционална рамка за подобни действия. Макар и навременна, тази помощ бе ограничена от политическата сложност на договарянето и липсата на постоянна структура, което я направи неустойчива при разрастването на кризата към други страни като Ирландия, Португалия и Испания.

В отговор на тази нужда през юни 2010 г. бе създаден Европейският инструмент за финансова стабилност (EFSF) — временна структура, регистрирана като частна компания в Люксембург, гарантирана от държавите от еврозоната. Неговата роля бе да отпуска заеми, да купува държавен дълг и да рекапитализира банки. Въпреки това, EFSF бе ограничен от своята временна природа, зависимостта от национални гаранции и липсата на институционална тежест, което отново постави под въпрос устойчивостта на европейския отговор.

Тези недостатъци наложиха създаването на постоянен механизъм — Европейският механизъм за стабилност (ESM), който започна работа на 1 юли 2012 г. след подписването на междуправителствен договор през февруари същата година. ESM разполага с капацитет до 500 млрд. евро и има правомощия да отпуска заеми, да купува дълг, да осигурява кредитни линии и да рекапитализира банки. За разлика от предходните инструменти, ESM е институционализиран, с ясни правила и постоянна структура. Въпреки това той също не решава фундаменталния проблем — липсата на обща фискална политика и механизъм за предотвратяване на бъдещи кризи.

В този контекст се появява нуждата от засилване на фискалната координация в ЕС. През март 2012 г. бе подписан т.нар. Фискален пакт (Fiscal Compact), официално наречен Договор за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз. Той задължава страните от еврозоната да въведат в националното си законодателство правило за структурен бюджетен дефицит под 0,5% от БВП, както и автоматични корективни механизми при отклонения. Целта е да се гарантира дългосрочна фискална дисциплина и да се предотвратят бъдещи кризи.

Заедно с това, ЕС прие два пакета от регулации — 6-pack (в сила от декември 2011 г.) и 2-pack (в сила от май 2013 г.), които засилват надзора върху бюджетната политика на държавите членки. 6-pack въвежда по-строги процедури за предотвратяване и корекция на макроикономически дисбаланси, докато 2-pack дава на Европейската комисия право да оценява и да предлага на Съвета на ЕС корекции на националните бюджети преди тяхното приемане.

Така всяка следваща стъпка — от междуправителствените споразумения до ESM, фискалния пакт и фискалните регулации — запълва празнина, оставена от предходната. Но всяка от тях също така разкрива нови предизвикателства: липса на политическа интеграция, ограничени правомощия на централните институции и трудности при прилагането на общи правила в условията на национален суверенитет. Европейският отговор на кризата е еволюционен, но все още непълен. Все още е открит въпросът за т.нар. "демократичен дефицит" на ЕС - финансови решения на засегната държава членка се налагат от органи, които нейните граждани не са непременно избирали или поне не са ги избирали пряко.

Дори и след гореспоменатите реформи липсваше механизъм, който да прекъсне опасната връзка между банките и държавите — т.нар. „doom loop“, при който нестабилността в банковия сектор води до фискални кризи, а държавната несигурност от своя страна отслабва банките. Гърция и Испания са класически примери: държавни облигации, държани от местни банки, се обезценяват, банките губят ликвидност, а държавата е принудена да ги спасява — с още дълг и още нестабилност.

Така се роди Европейският банков съюз — опит да се прехвърли банковата политика от национално към наднационално ниво. Той се гради върху три стълба: Единният надзорен механизъм, чрез който ЕЦБ поема контрола над значимите банки; Единният механизъм за преструктуриране, който позволява контролирано фалиране на банки без тежест за данъкоплатците; и Европейската схема за гарантиране на депозити, която трябва да осигури равна защита на спестяванията в целия съюз.

Но и този съюз остава недовършен. Европейската схема за гарантиране на депозитите, предложена още през 2015 г., все още не е приета. Причините: страх от фискални трансфери, липса на правна хармонизация и политическо недоверие. Така банковият сектор в ЕС остава фрагментиран — точно обратното на целта на съюза.

Миграционната политика на Европейския съюз е класически пример за failing forward. След миграционната криза от 2015 г., Европейската комисия предложи задължителни квоти за преразпределение на мигранти между държавите членки. Целта беше да се облекчи натискът върху Италия и Гърция, но редица страни от Централна и Източна Европа отказаха да участват. Механизмът се провали, а липсата на солидарност блокира по-нататъшната реформа.

В отговор, през 2016 г. бе предложено създаването на обща европейска гранична служба. Съществуващата европейска гранична агенция Frontex бе трансформирана и получи разширени правомощия, включително възможност да разполага със собствени служители и техника. Въпреки това тя остава зависима от национални решения и няма пълна автономия, което ограничава ефективността ѝ.

Същата година ЕС сключи и споразумение с Турция за ограничаване на нелегалната миграция. Турция се ангажира да приема обратно мигранти, преминали нелегално към гръцките острови, а в замяна получи финансова помощ от 6 милиарда евро. Споразумението доведе до рязко намаляване на миграционния поток, но бе критикувано заради правните и етични компромиси, които съдържа. То показа, че ЕС реагира с временни мерки, вместо с трайна институционална рамка. Турция се опита да използва миграционния натиск като средство за политически натиск върху ЕС в преговорите ѝ за членство, които кретат вече 20 години.

След години на блокирани инициативи, през май 2024 г. бе приет Пактът за миграцията и убежището. Той предвижда ускорени процедури за убежище и връщане, нови механизми за солидарност и по-добра координация на граничния контрол. Важен елемент е възможността държавите, които отказват да приемат мигранти, да поемат финансови задължения. Това е компромис между задължителната солидарност и националния суверенитет. Пактът се очаква да влезе в сила през 2026 г., след като държавите членки се подготвят и бъдат въведени всички регламенти.

През 2024 г. Италия предложи схема за приемноразпределителни центрове за мигранти в Албания. Комисията подкрепи идеята като пилотен проект, но тя се сблъска с правни предизвикателства — включително въпроси за юрисдикцията, правата на задържаните и приложимостта на европейското право извън територията на ЕС.

В крайна сметка, ЕС разполага с обща рамка за миграция и убежище, но тя остава непълна, фрагментирана и зависима от политическата воля на държавите членки. Пактът за миграцията е стъпка напред, но не решава всички структурни проблеми — той е поредният етап в едно продължаващо „движение чрез криза“.

Търговските отношения между Европейския съюз и Съединените щати също са пример за failing forward. След неуспешните преговори за всеобхватното споразумение TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), започнали през 2013 г., ЕС и САЩ се сблъскаха с фундаментални различия в регулациите, стандартите и политическите очаквания. TTIP бе замислено като стратегическо партньорство, но се провали до 2016 г. поради съпротива от граждански организации, опасения за прозрачността и несъвместимост на регулаторните режими.

С идването на администрацията на Доналд Тръмп, търговските отношения навлязоха в нова фаза на конфронтация. Вашингтон наложи мита върху европейски стомана и алуминий, заплаши с допълнителни тарифи върху автомобили и открито постави под въпрос легитимността на Световната търговска организация. ЕС отговори с пропорционални защитни мерки, но избягваше пълна ескалация. Комисията на Урсула фон дер Лайен бе критикувана, че „капитулира“ под натиска на Вашингтон, като не използва пълния арсенал от средства за търговска защита.

Вместо това, Комисията прие споразумението от 27 юли 2025 г. за 15% базово мито върху значителна част от европейския износ за САЩ и засега се въздържа от санкции срещу американските дигитални гиганти, въпреки опасенията, че те нарушават европейското законодателство в цифровата област. Аргументът на Брюксел е, че моментът не е извънреден, че ескалацията би навредила на европейската икономика и че стратегическото партньорство със САЩ трябва да се запази. Така ЕС отново избра отлагане и заобикаляне на сблъсъка, вместо директно приемане на предизвикателството.

Трудната съдба на идеята за постоянен общ европейски дългов инструмент за финансиране на стратегически инвестиции в сигурност и конкурентоспособност също повтаря модела failing forward. Първият пробив в тази посока бе направен по време на пандемията от COVID-19, когато ЕС за първи път емитира съвместен дълг на стойност около 800 млрд. евро чрез инструмента NextGenerationEU. Това бе историческа стъпка, защото наруши дългогодишния политически табу върху общото поемане на дългови задължения. Но тя бе представена като еднократна и извънредна мярка, а не като трайна промяна в архитектурата на еврозоната.

Следващата криза — енергийната и инфлационната вълна от 2022–2023 г. — отново постави въпроса за общ европейски заем, но той увисна във въздуха.

Докладът на бившия председател на Европейската централна банка Марио Драги за бъдещето на европейската конкурентоспособност, представен през септември 2024 г., очерта амбициозна визия за икономическа трансформация на Европейския съюз. В него Драги подчерта, че Европа вече не може да разчита на традиционните двигатели на растеж — евтина енергия, отворени глобални пазари и демографска стабилност. Затова той предложи нова индустриална стратегия, основана на три ключови стълба: редовно емитиране на общи сигурни активи (т.е. постоянен механизъм за общ европейски дълг), мобилизиране по този начин на до 800 млрд. евро годишно публични и частни инвестиции за декарбонизация, дигитализация, отбрана и критични технологии, както и изграждане на външноикономическа политика, насочена към стратегически партньорства и сигурност на веригите за доставки.

Комисията на Урсула фон дер Лайен прие голяма част от анализа и визията на Драги. В отговор тя представи „Компаса за конкурентоспособност“ — стратегическа рамка за следващите пет години, която включва елементи от доклада, особено в областта на чистата индустрия, намаляване на административната тежест и засилване на единния пазар. Но предложението за редовен общ дълг не бе официално прието. То остава спорно сред държавите членки, особено сред „пестеливите“ като Германия и Нидерландия, които се опасяват от фискални трансфери и загуба на бюджетен контрол.

Контрастът

Фразата на Марио Драги — „ЕЦБ ще направи всичко, което трябва", за да спаси еврото — изречена през юли 2012 г. в разгара на дълговата криза в еврозоната, се превърна в повратна точка. Тя не беше просто реторика, а сигнал за политическа решимост и институционална готовност. Пазарите, които до този момент се съмняваха в устойчивостта на еврото, реагираха с рязко понижение на доходността (лихвите) по държавните облигации на страни като Испания и Италия. Драги не представи конкретен план, но обещанието за безусловна подкрепа от Европейската централна банка възстанови доверието, което бе по-ценно от всяка спасителна програма.

Контрастът с модела failing forward е поразителен. Докато failing forward описва бавна, реактивна и често непълна интеграция, при която всяка криза води до частично решение, изказването на Драги бе превантивно и категорично. То не изискваше нови договори, ратификации или междудържавни споразумения — то използваше вече съществуващата институционална мощ на ЕЦБ, за да прекрати спекулациите и да стабилизира еврозоната.

Иронично, именно тази фраза — и последвалата програма за преки парични операции (Outright Monetary Transactions - OMT) — позволиха на ЕС да продължи по пътя на failing forward, защото временно стабилизираха системата, без да наложат незабавна фискална реформа. Драги спря кризата, но не реши структурните ѝ причини — което остави място за следващи кризи и следващи частични решения.

OMT позволяваше на ЕЦБ да изкупува неограничени количества държавни облигации от вторичния пазар, но само за страни, които са подписали спасителна програма с Европейския механизъм за стабилност. Целта беше да се снижат спекулативно високите лихви и да се възстанови доверието в еврозоната. Програмана никога не е активирана, но самото ѝ съществуване имаше и продължава да има силен психологически ефект.

Така повече не може

Справедлив е въпросът докога ЕС може да продължи да куца напред? Къде ще го доведе failing forward във все по-враждебния и конкурентен свят? Колко време Европа още ще може да отговаря на очакванията на гражданите си и да се противопоставя на скептиците?

Комисиите (не само актуалната, но и предишните) имат универсално обяснение за failig forward: ЕС може толкова, колкото му позволят неговите държави членки. Ако те не искат нещо, никоя от европейските институции не може да им го наложи.Те са работодателите. Съюзът, това са те. А не Брюксел.

В тази реалност амбицията за повече и по-силна Европа обикновено пада жертва на краткосрочните и конюнктурни национални изборни календари.

Това е вярно. Но не е всичко. Комисията единствена в ЕС има право на законодателна инициатива. Тя може и трябва да прояви инициатива и лидерство. Тя може и трябва да предлага и защитава решения, дори със съзнанието, че те трудно биха били приети.

ЕС не е имал такъв лидер може би от времето на Жак Делор. Европа плаче за визионер от неговия мащаб. Има ли го? Това ще бъде темата на едно от следващите издания на "Европа отблизо".

---

* Жан-Клод Юнкер страдаше от ишиас, който пресата безмилостно превърна в символ на хроничните болежки на ЕС, за които той не беше отговорен.